شماره دادنامه: 140431390002261400
تاریخ دادنامه: 1404/09/04
شماره پرونده: 0207626
مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: آقای محمد هادیان قمی
طرف شکایت: شورای اسلامی شهر قم
موضوع شکایت و خواسته: ابطال تبصره 15 ماده 2 تعرفه عوارض محلی سال 1402 شهرداری قم
گردش کار: شاکی به موجب دادخواستی ابطال تبصره 15 ماده 2 تعرفه محلی سال 1402 شهرداری قم را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:
" هر چند طبق بند 16 ماده 80 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوّب سال 1375 با اصلاحات بعدی، برقراری یا لغو عوارض شهر و همچنین تغییر نوع و میزان آن با در نظر گرفتن سیاست عمومی دولت که از سوی وزارت کشور اعلام می‌شود از جمله وظایف و مسیولیت های شورای اسلامی شهر محسوب شده و در قسمت (الف) تبصره یک ماده 2 قانون درآمد پایدار و هزینه شهرداری ها و دهیاری ها مصوّب سال 1401 وضع عوارض محلی احصاء و با رعایت مقرّرات مربوطه تجویز شده و نظر به این که وضع اخذ عوارض ارزش افزوده ناشی از تغییر کاربری طبق رای شماره 9709970905811847 مورخ 1397/09/20 هیات عمومی دیوان عدالت اداری مغایر قانون و خارج از حدود اختیارات تشخیص نگردیده است لیکن تشدید عوارض و وضع عوارض اضافه بر عوارض قانونی و وضع عوارض بیش از یک برابر در تبصره 15 ماده 2 عوارض و بهای خدمات 1402 شهرداری قم مصوّب شورای اسلامی شهر قم که به وضع عوارض 3 برابر (2 برابر بیشتر) عوارض قانونی اقدام نموده از جمله عوارض مضاعف محسوب شده و برخلاف نصّ صریح بند 3 قسمت (الف) تبصره 1 ماده 2 قانون درآمد پایدار و هزینه شهرداری ها و دهیاری ها مبنی بر عدم اخذ عوارض مضاعف بوده و فاقد وجاهت قانونی است.
مطابق اصل 26 قانون اساسی حکم به مجازات و تعیین جریمه از طریق قانون ممکن است و وضع قاعده در این باب صرفاً در صلاحیت مجلس شورای اسلامی است؛ مقنّن نیز در ماده 100 قانون شهرداری مرجع تعیین مجازات بازدارنده برای شهروندان را پیش بینی نموده و براساس این ماده صرفاً کمیسیون ماده 100 صالح به رسیدگی به این موضوع و تعیین جریمه شده است. همچنین جرایم مندرج در تبصره های ماده 100 قانون شهرداری در واقع به منزله مجازات تخلّفات ساختمانی مورد نظر مقنّن بوده و انواع گوناگون عوارض قانونی در حقیقت از نوع حقوق دیوانی ناشی از اعمال مُجاز محسوب می‌شود لیکن تشدید عوارض و وضع عوارض مضاعف فاقد وجاهت قانونی بوده و بر این اساس هیات عمومی دیوان عدالت اداری موارد مشابه را طی آراء متعدّد از جمله رای شماره 98099709058112900 مورخ 1398/10/10 و شماره 140009970905812176 مورخ 1400/07/27 و شماره 140009970905812182 مورخ 1400/07/27 و شماره 140109970905810311 مورخ 1401/01/30 همگی مربوط به مصوبات شورای اسلامی شهر قم که متضمّن اخذ عوارض به میزان چند برابر و مضاعف بوده اند ابطال نموده است.
با توجه به توضیحات فوق الذکر براساس بند 1 ماده 12 و ماده 13 قانون دیوان عدالت اداری تبصره 15 ماده 2 عوارض و بهای خدمات سال 1402 شهرداری قم مصوّب شورای اسلامی شهر قم که متضمّن اخذ عوارض به میزان 3 برابر (3k) از کاربری های غیر مسکونی می‌باشد به لحاظ مغایرت با موازین قانونی به استناد مواد قانونی فوق الذکر و بند 9 و 14 اصل 3 قانون اساسی و همچنین بند 3 قسمت (الف) تبصره 1 ماده 2 قانون درآمد پایدار و هزینه شهرداری ها و دهیاری ها خارج از حدود و اختیارات قانونی طرف شکایت می‌باشد؛ لذا ابطال آن را از تاریخ تصویب درخواست می نمایم."
متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است:
" ماده 2- عوارض صدور پروانه ساختمانی
.............................
تبصره 15: چنانچه ملک ساخته شده ای درخواست استفاده و یا افزایش کاربری غیر مسکونی داشته باشد در صورت موافقت شهرداری، عوارض، طبق روش های محاسبه همین ماده و با توجه به نوع استفاده به صورت k 3 محاسبه خواهد شد.- شورای اسلامی شهر قم"
در پاسخ به شکایت مذکور، رییس شورای اسلامی شهر قم به موجب لایحه شماره 10231/د مورخ 1402/12/26 توضیح داده است که:
" همان گونه که مستحضرید قانون درآمد پایدار شهرداری ها در سال 1401 به تصویب مجلس شورای اسلامی و متعاقباً به تایید شورای نگهبان رسید. تبصره 1 ماده 2 قانون مزبور تصریح می‌نماید درآمد از عوارض محلی وجوهی است که برای تامین بخشی از هزینه های شهر بر مواردی اعم از اراضی، مستحدثات و ارزش افزوده ناشی از اجرای طرح های توسعه شهری تعیین می‌گردد؛ در راستای ماده مزبور مقرّر گردیده عناوین عوارض و ترتیبات وصول آن پس از پیشنهاد شورای اسلامی شهر و تایید شورای عالی استان ها طی دستورالعملی توسط وزیر کشور ابلاغ گردد که به همین منظور وزارت کشور در اجرای تبصره یک ماده 2 قانون فوق الذکر عناوین عوارض و ترتیبات وصول آن را طی دستورالعملی ابلاغ نمود که یکی از عناوین آن، صدور پروانه ساختمانی است که قانونگذار در تبصره 1 ماده 2 قانون درآمد پایدار به صراحت به آن اشاره داشته است (عوارض بر مستحدثات) لذا شورای اسلامی شهر قم در مصوبه ای که به تصویب رسانده و طی تشریفات قانونی مورد تایید هیات انطباق بر مصوبات نیز واقع شده مقرّر نموده در مورد املاک ساخته شده ای که درخواست استفاده یا افزایش کاربری غیر مسکونی داشته باشند در صورت موافقت شهرداری بر اساس عناوین صدور پروانه، عوارض محاسبه و ضریب آن نیز به صورت 3K می‌باشد. نکته حایز اهمّیت این که این املاک ساخته شده که اکثراً به صورت تجاری مورد استفاده قرار می گیرند درخواست استفاده و افزایش آن را به شهرداری ارسال و شهرداری در این موارد پس از بررسی درخواست مالک و از آن جا که ملک به صورت ساخته شده می‌باشد عوارض آن را محاسبه و پس از دریافت آن مجوّز استفاده و افزایش را برای ملک صادر می نماید. برخلاف ادعای شاکی ضریب تعیین شده برای این گونه املاک به دلیل این که ساخته شده می‌باشد و درخواست استفاده و افزایش دارند به صورت 3K و کمتر از میزان ضریب املاک فاقد ساختمان تعیین شده است به گونه ای که با دقّت نظر در دادخواست شاکی و جدول ضریب کاربری که در هنگام صدور پروانه تجاری بر روی اراضی، مبنای محاسبه عوارض صدور پروانه می‌باشد کاملاً مشخص می‌گردد ضریب مورد اعمال برای این گونه املاک تجاری، ضریب 6 در نظر گرفته شده است به عبارتی در تبصره 15 ماده 2 مصوبه شورای اسلامی شهر برای املاک ساخته شده ضریب کمتری به نسبت املاک دارای ساختمان در نظر گرفته است به عبارت دیگر در این مصوبه علاوه بر آن که مصوبه شورای اسلامی شهر مضاعف نمی‌باشد حتی کاهش عوارض نیز محسوب می‌گردد لذا ادعای مطرح شده توسط شاکی مبنی بر اخذ عوارض با ضریب مضاعف فاقد وجاهت بوده و ادعاهای ایشان کاملا بی اساس می‌باشد.
برخلاف ادعای شاکی شورای اسلامی شهر در وضع و تصویب مصوبه منطوق رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری مبنی بر عدم اخذ عوارض مضاعف را رعایت و حتی در تعیین ضریب این گونه املاک ضریب کمتری را نیز تعیین نموده است.
در خصوص استناد شاکی به دادنامه شماره 98099709058112900 مورخ 1398/10/10 مبنی بر ابطال مصوبه شورای اسلامی شهر قم با موضوع اعمال ضریب 1/4 به استحضار می رساند اولاً مصوبه ابطال شده مربوط به عوارض اضافه بناهای احداثی بدون مجوّز قانونی و بعد از ابقاء در کمیسیون های ماده صد قانون شهرداری که توسط آن مرجع ابطال شده است ثانیاً مصوبه ابطال شده در حال حاضر مبنای عمل شهرداری قم نیز نمی‌باشد ثالثاً در موضوع ما نحن فیه اساساً کمیسیون ماده صد تصمیمی مبنی بر ابقا اتّخاذ ننموده است تا مشمول ضریبی گردد و رابعاً این که دادنامه استنادی و همچنین مصوبه ابطال شده آن با موضوع مورد درخواست به لحاظ موضوعی و ماهیتی کاملاً با یکدیگر متفاوت می‌باشد لذا ادعای شاکی سالبه به انتفاء موضوع است.
لذا با شرح مطالب مشروحه فوق و مستندات تقدیمی پیوست تقاضای رسیدگی و صدور رای بر رد دادخواست شاکی را استدعا دارم. "
هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 1404/09/04 با حضور رییس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.
رای هیات عمومی
هرچند براساس آراء متعدد هیات عمومی دیوان عدالت اداری از جمله دادنامه‌های شماره 9709980905810367 الی 9710090905800381 مورخ 1397/03/08 این هیات، وضع عوارض ارزش افزوده ناشی از اجرای طرح های توسعه شهری و تغییر کاربری توسط شوراهای اسلامی شهر مغایر با قانون و خارج از حدود اختیار تشخیص نگردیده است، لکن برمبنای ماده 5 قانون تاسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران بررسی و تصویب طرحهای تفصیلی شهری و تغییرات آنها در هر استان به وسیله کمیسیونی به ریاست استاندار (و در غیاب وی معاون عمرانی استانداری) و با عضویت شهردار و نمایندگان وزارت راه و شهرسازی، وزارت جهاد کشاورزی و سازمان میراث فرهنگی و گردشگری و صنایع دستی و همچنین رییس شورای اسلامی شهر ذی ربط و نماینده سازمان نظام مهندسی (با تخصّص معماری یا شهرسازی) بدون حق رای انجام می‌شود و تعیین عوارض ارزش افزوده برای املاک یا اراضی قبل از طرح در کمیسیون ماده 5 یا بدون اخذ مجوز از مراجع ذی ربط قانونی، مغایر قانون و خارج از حدود اختیارات است و با توجه به حکم مقرّر در ماده 80 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوّب سال 1375 با اصلاحات بعدی، شوراهای اسلامی شهر فاقد هرگونه اختیار قانونی در خصوص تجویز تغییر کاربری یا اضافه بنا مازاد بر ضوابط طرح تفصیلی هستند. با توجه به مراتب فوق، تبصره 15 ماده 2 تعرفه عوارض محلی سال 1402 شهرداری شهر قم که تحت عنوان عوارض صدور پروانه ساختمانی به تصویب شورای اسلامی این شهر رسیده مغایر با قانون و خارج از حدود اختیارات است و مستند به بند 1 ماده 12 و مواد 13 و 88 قانون دیوان عدالت اداری مصوّب سال 1392 از تاریخ تصویب ابطال می‌شود. این رای براساس ماده 93 قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوّب 1402/02/10) در رسیدگی و تصمیم گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است. /
احمدرضا عابدی
رییس هیات عمومی دیوان عدالت اداری