بسمه تعالی
هیات تخصصی اراضی شهرسازی، منابع طبیعی و محیط زیست
شماره پرونده: 0300150 شماره دادنامه سیلور: 140431390001748960 تاریخ:1404/07/15
شاکی: آقای ناصر معظمی
طرف شکایت: دبیرخانه شورای عالی مناطق آزاد تجاری، صنعتی و ویژه اقتصادی و هیات وزیران
موضوع شکایت و خواسته: ابطال مصوبه شماره 18887/ت60983ه مورخ 1403/02/08 هیات وزیران
شاکی دادخواستی به طرفیت دبیرخانه شورای عالی مناطق آزاد تجاری، صنعتی و ویژه اقتصادی و هیات وزیران به خواسته ابطال مصوبه شماره 18887/ت60983ه مورخ 1403/02/08 هیات وزیران به دیوان عدالت اداری تقدیم کرده که به هیات عمومی ارجاع شده است متن مقرره مورد شکایت به قرار زیر میباشد:
"هیات وزیران در جلسه 1402/12/20 به پیشنهاد دبیرخانه شورای عالی مناطق آزاد تجاری صنعتی و ویژه اقتصادی و به استناد تبصره 2 بند 1 و تبصره 1 بند 2 ماده واحده قانون ایجاد هفت منطقه آزاد تجاری - صنعتی و ایجاد سیزده منطقه ویژه اقتصادی مصوب 1400و بند «ب» ماده 4 قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری صنعتی جمهوری اسلامی ایران مصوب 1372 تصویب کرد:
اساسنامه سازمان منطقه آزاد تجاری - صنعتی اردبیل موضوع تصویب نامه شماره 197831/ ت 60087ه مورخ 1401/10/26 به شرح ذیل اصلاح می‌شود:
1- بند «الف» ماده 1 به شرح زیر اصلاح می‌شود:
«الف- منطقه: منطقه آزاد تجاری - صنعتی اردبیل -منطقه بیله سوار- که محدوده آن به شرح نقشه پیوست این اساسنامه میباشد.»
2- ماده 25 به شرح زیر اصلاح می‌شود:
«ماده 25- سازمان در چارچوب این اساسنامه و سایر قوانین و مقررات مربوط اداره می‌شود.»
این مصوبه به موجب نامه شماره 102/41415 مورخ 1403/02/01 شورای نگهبان مغایر با موازین شرعی و قانون اساسی شناخته نشد.- معاون اول رییس جمهور"
دلایل شاکی برای ابطال مقرره مورد شکایت:
به استحضار می رساند در بحث ایجاد منطقه آزاد در اردبیل که طرح توجیهی و تقاضا و اقدامات اولیه آن مطابق قوانین و با محوریت اراضی بلامعارض 2071 هکتاری نقطه شهرستان گرمی و مستثنیات از نقطه بیله سوار و پارس آباد مجموعا 5600 هکتار به تاریخ 1393/07/06 در شورای عالی مناطق آزاد ثبت و لایحه آن به مجلس ارسال گردید. در جریان تصویب در مجلس چند سال بعد توسط نمایندگان شهر اردبیل، نقطه اردبیل نیز به آن اضافه شده و بلاخره بعد از طی 8 سال زمان، توسط مجلس شورای اسلامی، منطقه آزاد اردبیل در 2 نقطه استان، شامل منطقه مغان (گرمی - بیله سوار - پارس آباد) و منطقه اردبیل شامل (نمین- اردبیل- مشکین شهر) در 10656 هکتار تصویب شده و با رد در شورای نگهبان، نهایتا به مجمع محترم تشخیص احاله گردید که مجمع متوجه یک نقطه بودن مغان که از طریق رینگ اتصال خط مرزی به صورت متصل به یکدیگر تصویب شده بود، نشده و با تصور اینکه منطقه مغان 3 نقطه و با نقطه اردبیل مجموعا 4 نقطه است فقط یکی از 4 نقطه را مجوز داده و انتخاب آن را به عهده دولت میگذارد و متاسفانه هیات دولت هم بدون توجه به نحوه و شرایط قانونی ایجاد مناطق آزاد، نقطه اصلی و بلامعارض مصوب مجلس را که محور لایحه بوده کنار گذاشته و حصه مستثنیات لایحه (نقطه 1550 هکتاری اراضی زراعی بیله سوار) را به تاریخ 1402/12/20 به عنوان منطقه آزاد انتخاب و تصویب می‌نماید که این مصوبه از مناظر مختلف خلاف قوانین بوده و مورد اعتراض است.
- اولین شرط ایجاد مناطق آزاد به موجب تبصره 1 ماده 3 آیین‌نامه چگونگی تشکیل مناطق آزاد، تامین 70 درصدی اراضی منطقه آزاد از اراضی بلامعارض است که در نقشه لایحه مصوب مجلس این شرط اساسی حتی 85٪ از محدوده اراضی دیم و بلامعارض 2071 هکتاری نقطه گرمی اختصاص یافته و در ده سال گذشته مراحل تصویب شورای عالی مناطق آزاد و هیات دولت و مرکز پژوهشها و کمسیون اقتصادی و صحن مجلس را طی کرده است. فلذا نمیتوان در مرحله اجرا، نقطه اصلی و محور مصوبه را از طرح حذف و نقطه 1550 هکتاری بیله سوار را که در آن یک وجب اراضی بلامعارض موجود نبوده و 100٪ آن جزو مستثنیات لایحه است ولو به طریق مصالحه و تملک مجانی بعدی انتخاب کرد.
به موجب ماده 1 قانون حفظ اراضی کشاورزی تغییر کاربری اراضی زراعی ممنوع بوده و مطابق مصوبه مورخ 1396/04/14 هیات وزیران، سازمان مناطق آزاد ملزم به حفظ اراضی زراعی است.
شاخه فعالیت مناطق آزاد جدید در بخش صنعتی، صادرات محور خواهد بود و این شاخه در گزارش مرکز پژوهشهای مجلس و در بطن لایحه صراحتا برای اراضی 2071 هکتاری غیر زراعی نقطه گرمی که 800 هکتار اراضی بلامعارض و لم یزرع و گمرک بیله سوار را نیز احاطه کرده تعریف و تصویب شده است، انتخاب اراضی درجه یک زراعی که مستلزم تغییر کاربری خواهد بود به موجب ماده 3 آیین‌نامه چگونگی ایجاد مناطق آزاد تناسبی با اهداف منطقه آزاد نداشته و خلاف این ماده قانونی است.
به موجب تبصره 1 لایحه قانونی نحوه خرید و تملک اراضی و املاک برای اجرای برنامه‌های عمومی, عمرانی و نظامی دولت (مصوب1358/11/17 شورای انقلاب) ؛ دستگاه اجرایی موظف است برای اجرای طرح از اراضی ملی شده یا دولتی استفاده نماید عدم وجود این قبیل اراضی باید به تایید وزارت کشاورزی و ادارات کل در استانها رسیده باشد.
مطابق قانون چگونگی ایجاد مناطق آزاد باید قبل از مراحل تصویب موافقت کمسیون تبصره یک ماده یک قانون حفظ کاربری اراضی کشاورزی اخذ شود در صورتی که تا به امروز برای انتخاب نقطه زراعی بیله سوار مورد مصوبه هیات دولت هیچگونه مجوز تغییر کاربری صادر نشده است.
نابودی زمینهای کشاورزی یک خسارت غیرقابل جبران است و باید وزارت جهاد کشاورزی و سازمان حفاظت محیط زیست به طور جدی با این پدیده برخورد کنند. با وجود اراضی دیم و لم یزرع، تضییع اراضی که در سال دو بار محصول میدهد و امنیت غذایی کشور در گرو آنست مغایر فرمان رهبری و با وجود اراضی دیم و لم یزرع بلامعارض مصوب در تضاد با حکم شرعی « کلما من حکم بالعقل حکم بالشرع...» است.
گرمی حصه دیم منطقه مغان و پارس آباد و بیله سوار حصه دشت و آبی مغان می‌باشند. نظر به اینکه حدود 250 هزار هکتار اراضی این دو شهر از نوع درجه یک زراعی آبی و از نعمت 2 سد میل مغان و خدآفرین برخوردار بوده و میلیاردها دلار سرمایه گذاری دولت در این دو شهرستان صورت گرفته است، متاسفانه در 45 سال حاکمیت جمهوری اسلامی از سوی دولت هیچ پروژه ای برای اشتغال 4 نفر در گرمی تعریف و یا اصل توسعه متوازن در حق این شهر رعایت نشده و این بی توجهی از سوی حاکمیت منجر به مهاجرت حدود 400 هزار نفر گردیده است، حذف گرمی از منطقه آزاد که تنها امید مردم این شهر برای ایجاد اشتغال و کارگری است، خلاف اصل 45 قانون اساسی میباشد.
نظر به اینکه نقطه اردبیل به علت نداشتن گمرک مرزی و نقاط بیله سوار و پارس آباد به لحاظ نداشتن اراضی بلامعارض فاقد شرایط انتخاب به عنوان منطقه آزاد می‌باشند و تنها نقطه حایز شرایط به جهت تامین اراضی بلامعارض و اتصال به گمرک، نقطه 2071 هکتاری گرمی است. فلذا مصوبه مورخه 1402/12/20 هیات محترم دولت و ابلاغی شماره ت- 18887/ت60983ه مورخ 1403/02/08 شورای عالی مناطق آزاد در خصوص انتخاب اراضی زراعی آبی 1550 هکتاری بیله سوار خلاف قوانین جاری بوده به استناد اصل 45 و 138 قانون اساسی و دیگر مواد قانونی مارالذکر از آن مقام محترم تقاضای ابطال مصوبه غیر قانونی هیات دولت و انتخاب نقطه منطقه آزاد بر اساس قوانین را دارد.
خلاصه مدافعات طرف شکایت:
هیات وزیران در تاریخ 1401/08/22 در چارچوب ماده واحده قانون ایجاد هفت منطقه آزاد تجاری - صنعتی و ایجاد سیزده منطقه ویژه اقتصادی، مبادرت به تصویب اساسنامه منطقه آزاد تجاری - صنعتی اردبیل نمود که متعاقباً در تاریخ 1401/12/13 به موجب بند 2 نامه شماره 115745 رییس مجلس شورای اسلامی از این حیث که اساسنامه سازمان منطقه آزاد تجاری - صنعتی اردبیل ناظر به تعریف «منطقه» مصرح به رعایت شدن تبصره 2 قانون فوق الذکر نمی‌باشد، مورد ایراد قرار گرفت.
در تبصره 2 قانون ایجاد هفت منطقه آزاد تجاری - صنعتی و ایجاد سیزده منطقه ویژه اقتصادی تاکید شده بود که دولت از چهار نقطه منفصل در اردبیل یکی را به عنوان منطقه آزاد تجاری انتخاب خواهد کرد. لذا دولت بنا به پیشنهاد دبیرخانه شورای عالی مناطق آزاد تجاری صنعتی و ویژه اقتصادی به موجب بند 1 تصویب نامه معترض عنه «نقطه بیله سوار» را به عنوان یکی از چهار نقطه منفصل مورد اشاره در تبصره 2 قانون فوق الذکر در تعریف خود از «منطقه» مورد اشاره قرار داد و لذا مصوبه دولت از این حیث مغایر قانون و خارج از حدود اختیار وی نبوده است.
در رابطه با این انتخاب باید خاطر نشان نمود که فراهم بودن زیرساخت های اولیه و وجود گمرک مشترک با کشور همسایه جهت بهره مندی از ظرفیت های گمرکی و ترانزیتی عواملی بوده اند که در پیشنهاد این نقطه و تصویب آن موثر بوده اند.
در خصوص ادعای شاکی مبنی بر مغایرت مقرره مورد شکایت با قواعد شرعی نیز قایم مقام دبیر شورای نگهبان به موجب نامه شماره 102/46730 مورخ 1404/05/07 اعلام کرده است:
"موضوع مصوبه شماره 18887/ت60983ه مورخ 1403/02/08 هیات وزیران در جلسه مورخ1404/5/4 فقهای شورای نگهبان مورد بحث و بررسی قرار گرفت که به شرح ذیل اعلام نظر می‌گردد:
-کما اینکه مصوبه مورد شکایت قبلاً در شورای نگهبان بررسی و عدم مغایرت آن با قانون اساسی و شرع طی نامه شماره 102/41415 مورخ 1403/02/01 اعلام شده بود، مفاد آن مغایر موازین شرع شناخته نشد."
پرونده شماره ه ت/0300150 مبنی بر درخواست ابطال مصوبه شماره 18887/ت60983ه مورخ 1403/02/08 هیات وزیران به لحاظ مغایرت شرعی و قانونی در جلسه مورخ 1404/06/16 هیات تخصصی شهرسازی، منابع طبیعی و محیط زیست مورد رسیدگی قرارگرفت و اعضای محترم هیات به اتفاق به شرح ذیل اعلام نظر نمودند:
«رای هیات تخصصی شهرسازی، منابع طبیعی و محیط زیست»
1- بر اساس ماده واحده قانون ایجاد هفت منطقه آزاد تجاری - صنعتی و ایجاد سیزده منطقه ویژه اقتصادی مصوب 1400 و بند 1 آن مقرر گردیده: «در راستای تحقق بند (11) سیاست های کلی اقتصاد مقاومتی مبنی بر توسعه حوزه عمل مناطق آزاد و ویژه اقتصادی کشور و به منظور انتقال فناوری های پیشرفته، گسترش و تسهیل تولید، صادرات کالا و خدمات و تامین نیازهای ضروری و منابع مالی از خارج، به دولت اجازه داده می‌شود با رعایت مفاد قانون برنامه پنج ساله ششم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران مصوب 14/ 12/ 1395:
در استان های گلستان (اینچه برون)، ایلام (مهران)، اردبیل (اردبیل)، سیستان و بلوچستان (سیستان)، کردستان (بانه مریوان)، بوشهر (بوشهر)، کرمانشاه (قصرشیرین)، منطقه آزاد تجاری صنعتی مطابق نقشه های پیوست مصوب هیات دولت ایجاد کند.»
به موجب تبصره 2 این بند نیز مقرر گردیده: «دولت از چهار نقطه منفصل در اردبیل یکی را به عنوان منطقه آزاد تجاری انتخاب خواهد کرد.»
2- بر اساس بند (ب) ماده 4 قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری - صنعتی جمهوری اسلامی ایران مصوب 1372 نیز «تصویب اساسنامه سازمان های مناطق آزاد و شرکت های تابعه» از جمله مسیولیت های هیات وزیران محسوب گردیده است.
3- به موجب نظریه فقهای محترم شورای نگهبان مندرج در نامه های شماره 102/46730 مورخ 1404/05/07 و 102/41415 مورخ 1403/02/01 قایم مقام دبیر شورای نگهبان در خصوص بررسی مغایرت شرعی مصوبه شماره 18887/ت60983ه مورخ 1403/02/08 هیات وزیران، مصوبه مذکور مغایر شرع شناخته نشده است.
بنا به مراتب مذکور و با تبعیت از نظریه فقهای محترم شورای نگهبان و در راستای اجرای حکم مندرج در تبصره 2 ماده 84 قانون دیوان عدالت اداری اصلاحی مصوب 1402 و با عنایت به اینکه مصوبه شماره 18887/ت60983ه مورخ 1403/02/08 هیات وزیران با استفاده از اختیارات حاصل از تبصره 2 بند 1 ماده واحده قانون ایجاد هفت منطقه آزاد تجاری - صنعتی و ایجاد سیزده منطقه ویژه اقتصادی مصوب 1400 و بند (ب) ماده 4 قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری - صنعتی جمهوری اسلامی ایران مصوب 1372 صادر گردیده و از سوی شاکی نیز دلیلی مبنی بر مغایرت قانونی مصوبه مذکور ارایه نگردیده و این مصوبه خارج از حدود صلاحیت مرجع وضع آن و مغایر شرع نیز نبوده، لذا قابل ابطال نمی‌باشد. این رای به استناد بند (ب) ماده 84 قانون دیوان عدالت اداری اصلاحی مصوب 1402 ظرف مهلت بیست روز از تاریخ صدور از جانب رییس محترم دیوان عدالت اداری یا 10 نفر از قضات محترم دیوان عدالت اداری قابل اعتراض است. همچنین این رای به استناد ماده 93 قانون مذکور پس از قطعیت در رسیدگی و تصمیم گیری های آتی مراجع قضایی و اداری، معتبر و ملاک عمل خواهد بود.
شهریار قلعه
رییس هیات تخصصی شهرسازی، منابع طبیعی و محیط زیست
دیوان عدالت اداری