بسم الله الرحمن الرحیم
شماره دادنامه: 537
تاریخ دادنامه: 07/06/1396
کلاسه پرونده: 94/1212
مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: آقای علی همتی رئیس شورای اسلامی شهر سمنان
موضوع شکایت و خواسته: ابطال دستورالعمل اجرایی شماره 30278-11/7/1394 سازمان شهرداریها و دهیاریهای کشور
گردش کار: شاکی به موجب دادخواستی ابطال دستورالعمل اجرایی شماره 30278-11/7/1394 سازمان شهرداریها و دهیاریهای کشور را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:
"ریاست هیات عمومی دیوان عدالت اداری
احتراماً، به استحضار می رساند به موجب ماده 6 آیین‌نامه نحوه پرداخت حق جلسه و مزایا به اعضای شوراهای اسلامی کشور مصوب 2/9/1384 هیات وزیران و برابر ردیف سوم جدول منضم به ماده مذکور حق جلسه هر ساعت اعضای شورای اسلامی شهر در غیر کلان شهرها معادل 1/60 حقوق و مزایای شهردار همان شهر تعیین گردیده است در راستای تعیین حقوق و مزایای شهردار و در جهت محاسبه حق جلسه اعضای شورای شهر در تبصره 7 الحاقی به ماده 1 آیین‌نامه حقوق و مزایای شهرداران مصوب 15/9/1383 مقرر گردیده افرادی که از وزارتخانه ها، موسسات و سازمان های دولتی یا وابسته به دولت یا موسسات عمومی غیر دولتی که تابع قانون نظام هماهنگ پرداخت کارکنان دولت مصوب سال 1370 به صورت مامور سمت شهردار را تصدی می کنند در صورتی که مبلغ حقوق و فوق العاده شغل آنها از مجموع حقوق و فوق العاده هایی که در دستگاه محل خدمت اولیه مستحق دریافت آن بوده اند کمتر شود تفاوت این مبلغ را به عنوان تفاوت تطبیق حقوق دریافت خواهند کرد که به موجب تصویب نامه شماره 28540/3352/ه--10/5/1384 هیات وزیران در تبصره 7 الحاقی به ماده 1 آیین‌نامه حقوق و مزایای شهرداران عبارات «تفاوت تطبیق حقوق» و «تفاوت تطبیق» به عبارت « فوق العاده جذب» اصلاح گردیده است. علیرغم آیین‌نامه و مقررات مذکور مدیرکل دفتر نوسازی و تحول اداری و فناوری اطلاعات وزارت کشور طی ابلاغیه شماره 30278-11/7/1394 که تصویر مصدق آن پیوست شکواییه تقدیم گردیده خارج از حیطه وظایف قانونی خود صریحاً اعلام نموده که حقوق و مزایای شهرداران تابع آیین‌نامه حقوق و مزایای شهرداران مصوب سال 1370 هیات وزیران و اصلاحات بعدی آن بوده بنابراین فوق العاده جذب موضوع تبصره 7 ماده 1 آیین‌نامه اصلاحی حقوق و مزایای شهرداران در احکام شهرداران درج خواهد گردید اما در محاسبه حق جلسه اعضای شورای اسلامی شهر صرفاً ردیف های مذکور «ردیف 19 حقوق و فوق العاده ها» احکام حقوق شهرداران ملاک عمل خواهد بود.
نظر به عدم صلاحیت مرجع مزبور به اظهارنظر مندرج در ابلاغیه موضوع شکایت و مغایرت آن با قوانین و مقررات مربوطه نوعی تخلف در اجرای قوانین و مقررات به شمار می آید که در نتیجه موجب تضییع حقوق اعضای شورای اسلامی شهر را فراهم نموده است. لذا به استناد ماده 12 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب 1392 تقاضای رسیدگی و ابطال دستورالعمل موضوع شکایت مورد استدعاست."
متن بخشنامه مورد اعتراض به قرار زیر است:
"برادر ارجمند جناب آقای حسینی
مدیرکل محترم دفترهای شهری و شوراهای استانداری سمنان با سلام
بازگشت به نامه شماره 22919/42/50-7/6/1394 در خصوص بند 8 ضوابط مالی بخشنامه بودجه سال 1394 شهرداریهای کشور، به آگاهی می رساند همان گونه که در نامه شماره 8312-30/2/1394 این سازمان اعلام گردید، منظور از حقوق شهردار در اجرای بند 8 ضوابط مالی بخشنامه بودجه، صرفاً مجموع ردیفهای «حقوق مبنا، افزایش سنواتی، تفاوت تطبیق، فوق العاده شغل، فوق العاده جذب، فوق العاده تلاش، فوق العاده بدی آب و هوا، فوق العاده محرومیت از تسهیلات زندگی و فوق العاده ویژه» می‌باشد. لذا فوق العاده جذب موضوع تبصره 7 ماده 1 آیین‌نامه اصلاحی حقوق و مزایای شهرداران، در محاسبه حق الجلسه اعضای شورای اسلامی شهر منظور نخواهد شد.
شایان ذکر است که حقوق و مزایای شهرداران، تابع آیین‌نامه حقوق و مزایای شهرداران مصوب 1370 هیات وزیران و اصلاحات بعدی آن بوده، بنابراین فوق العاده جذب موضوع تبصره 7 ماده 1 آیین‌نامه اصلاحی سال 1383 مذکور در احکام شهرداران درج خواهد گردید. اما در محاسبه حق الجلسه اعضای شورای اسلامی شهر، صرفاً ردیفهای مذکور ملاک عمل خواهد بود."
در پاسخ به شکایت مذکور، معاون توسعه منابع و پشتیبانی وزارت کشور به موجب لایحه 14988-12/4/1395 توضیح داده است که: "ریاست محترم هیات عمومی دیوان عدالت اداری با سلام
احتراماً، بازگشت به اخطاریه مورخ 17/12/1394 پرونده 9409980900000676 (کلاسه 94/1212) در خصوص دادخواست آقای «علی همتی» به طرفیت وزارت کشور، با موضوع «ابطال نامه شماره 30278-11/7/1394 دفتر نوسازی، تحول اداری و فناوری اطلاعات سازمان شهرداریها و دهیاریهای کشور در خصوص حق الجلسه اعضای شورای اسلامی شهر»، مراتب ذیل را به عنوان لایحه دفاعیه به استحضار می رساند:
1- از حیث شکلی ایراد مطروحه آن است که شاکی، ابطال نامه سازمان شهرداریها و دهیاریهای کشور را تقاضا نموده لیکن وزارت کشور را طرف دعوا قرار داده و به لحاظ استقلال شخصیت حقوقی سازمان مزبور، دادخواست تقدیمی در خور رد می‌باشد.
2- همان گونه که مستحضرید، وفق «آیین‌نامه نحوه پرداخت حق الجلسه و پرداخت مزایا به اعضای شوراهای اسلامی مصوب 2/9/1384 هیات وزیران»، حق الجلسه متعلقه به اعضای شوراهای اسلامی شهر، معادل 60/1 حقوق و مزایای شهردار همان شهر بدون احتساب حق عمران می‌باشد و نیز بر اساس ماده 8 آیین‌نامه مذکور، پرداخت مبالغ موضوع این آیین‌نامه موکول به پیش بینی اعتبار لازم و تصویب در بودجه سالانه شورا می‌باشد.
3- حقوق و مزایای شهرداران نیز، بر اساس «آیین‌نامه حقوق و مزایای شهرداران مصوب 1370 هیات وزیران با اصلاحات بعدی» تعیین می‌گردد. تبصره 7 ماده 1 آیین‌نامه موصوف، اصلاحی 1383 اشعار می‌دارد «افرادی که از وزارتخانه ها، موسسات و سازمانهای دولتی یا وابسته به دولت یا موسسات عمومی غیر دولتی تابع قانون نظام هماهنگ پرداخت کارکنان دولت مصوب 1370 به صورت مامور سمت شهردار را تصدی می کنند، در صورتی که مبلغ حقوق و فوق العاده شغل آنها از مجموع حقوق و فوق العاده هایی که در دستگاه محل خدمت اولیه مستحق دریافت آن بوده اند کمتر شود، تفاوت این دو مبلغ را به عنوان تفاوت تطبیق حقوق دریافت خواهند کرد. هرگونه افزایش بعدی حقوق و فوق العاده های این مستخدمان تا استهلاک کامل از تفاوت تطبیق یاد شده کسر خواهد شد.»
لازم به ذکر است اصطلاح «تفاوت تطبیق حقوق» طی تصویب نامه شماره 28540/ت3252/ه--10/5/1384 هیات وزیران به عبارت «فوق العاده جذب» اصلاح گردیده است. همان طور که ملاحظه می فرمایید، فوق العاده مذکور نیز جزء فوق العاده مستمر و ثابت در احکام حقوقی شهردار نبوده و مستهلک می‌گردد. لذا در محاسبه میزان حق الجلسه اعضای شورای اسلامی شهر بر مبنای حقوق شهردار منظور نمی شود. توضیح اینکه، وضع فوق العاده مزبور در راستای ترمیم حقوق و مزایای افرادی است که با دارا بودن شرایط مندرج در تبصره 7 ماده 1 آیین‌نامه یاد شده، در پی تصدی سمت جدیدشان (شهردار) با کاهش حقوق و مزایا مواجه می گردند و مقنن این امتیاز را برای ایشان و صرفاً در اولین قرارداد به کارگیری ایشان در سمت مربوطه، قائل می‌گردد. بر همین مبنا هرگونه افزایش بعدی حقوق و فوق العاده های این مستخدمان تا استهلاک کامل از تفاوت تطبیق یاد شده کسر خواهد شد. بدین لحاظ ماهیت نامستمر این مزیت نیز، نمی تواند پایه تعیین و پرداخت حق الجلسه اعضای شورای شهر قرار گیرد.
بر این اساس، سازمان شهرداریها و دهیاریها در راستای وظایف حمایتی و نظارتی خود در خصوص شهرداریهای کشور اقدام به صدور بخشنامه شماره 8312-30/2/1394 عنوان استانداریهای سراسر کشور نمود. دفتر نوسازی، تحول اداری و فناوری اطلاعات سازمان متبوع به عنوان دفتر تخصصی و ذیربط و ذیصلاح، نیز بر اساس بخشنامه فوق، مکاتبه معترض عنه را خطاب به دفتر امور شهری و شوراهای استانداری سمنان صادر نمود. فی الواقع، نامه مورد اعتراض صرفاً در جهت تبیین و توضیح بخشنامه ریاست سازمان بوده است و نامه ریاست سازمان نیز بر مبنای قانون و در چارچوب تکالیف قانونی تنظیم گردیده است.
4- مضافاً اینکه بر اساس بند 8 ضوابط مالی بخشنامه بودجه سال 1394 شهرداری های کشور- ابلاغی به شهرداریهای کشور منظور از حقوق شهردار در بخشنامه های مذکور مجموع ردیفهای «حقوق مبنا، افزایش سنواتی، تفاوت تطبیق، فوق العاده شغل، فوق العاده جذب، فوق العاده تلاش، فوق العاده بدی آب و هوا، فوق العاده محرومیت از تسهیلات زندگی و فوق العاده ویژه» مندرج در حکم کارگزینی شهردار می‌باشد. نامه شماره 8312-30/2/1394 ریاست سازمان متبوع نیز بر اساس همین ضوابط مالی ابلاغی به شهرداری ها، تنظیم شده و ابطال نامه معترض عنه، مستلزم طرح شکایت و ابطال ضوابط فوق الاشعار نیز خواهد بود. النهایه مجدداً تاکید می‌گردد نامه معترض عنه در راستای رعایت دقیق و اجرای کامل قوانین و مقررات مربوطه و در چارچوب وظایف قانونی، اصدار یافته و مغایرتی با قوانین و مقررات ندارد. "
هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 7/6/1396 با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.
رای هیات عمومی
تصویب مصوبه مورد اعتراض از صلاحیت و حدود اختیارات مرجع تصویب خارج است زیرا طبق بند 9 الحاقی به ماده 78 مکرر 2 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب 27/8/1386، آیین‌نامه سازمانی، تشکیلاتی و تعداد و نحوه تشکیل جلسات شوراها و امور مالی، دبیرخانه کلیه شوراها و تعداد کارکنان آنها و هزینه های مربوط و هرگونه پرداختی به اعضای شوراها به تصویب هیات وزیران محول شده است و چون آیین‌نامه مربوطه تصویب شده و حق الزحمه اعضاء شوراها، 1/60 حقوق شهردار همان شهر منهای حق عمران تعیین شده است، تفسیر اینکه آیا تفاوت تطبیق یا همان فوق العاده جذب موضوع مصوبه شماره 52263/ت30119ه--15/9/1383 به عنوان جزئی از حقوق شهردار، در حق جلسه اعضای شورای اسلامی باید لحاظ شود یا خیر، در صلاحیت هیات وزیران است و نه مرجع مقرره مورد اعتراض، بنابراین بخشنامه مورد شکایت به لحاظ خارج بودن از حدود اختیارات مرجع وضع آن مستند به بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال1392 ابطال می‌شود.
محمدکاظم بهرامی - رئیس هیات عمومی دیوان عدالت اداری