ارجاع دعاوی شهرداری به داوری

صورتجلسه نشست قضایی
تاریخ برگزاری: 1397/07/12
برگزار شده توسط: استان مازندران/ شهر ساری

موضوع

ارجاع دعاوی شهرداری به داوری

پرسش

در خصوص دعاوی که له یا علیه شهرداری اقامه می‌شود آیا قابلیت ارجاع امر به داوری را دارد یا خیر؟ آیا اموال شهرداری اموال عمومی محسوب می‌شود یا خیر؟

نظر هیئت عالی

شهرداری جزء مراکز مأمور به ارائه خدمات عمومی غیر دولتی است و کلیه اموال آن نیز جزء اموال عمومی می‌باشد؛ بنابراین مشمول اصل 139 قانون اساسی و مفاد ماده 457 ق.آ.د.م است و دعاوی راجع به آن قابل ارجاع به داوری نیست.

نظر اکثریت

اکثریت اعتقاد داشته کلیه اموال شهرداری اعم از عمومی و اختصاصی در طرح دعوی مشمول اصل 139 قانون اساسی و ماده 457 قانون آئین دادرسی مدنی مصوب سال 79 می‌شود زیرا ماهیت سازمانی و قانونی شهرداری ارائه خدمات عمومی است و جزء نهادها و موسسات عمومی غیردولتی نیز محسوب می‌شود بر اساس ماده 5 قانون محاسبات عمومی سال 66 و ماده 3 قانون مدیریت خدمات کشوری سال 86 و ماده واحده قانون فهرست نهادها و موسسات عمومی غیردولتی مصوب سال 73 (بند 1) لذا کلیه اموال شهرداری در خدمت عموم قرار داشته و جزء اموال عمومی و برای خدمت رسانی عمومی می‌باشد بدین جهت دعاوی راجع به کلیه اموال شهرداری مشمول مستندات قانونی مرقوم هستند و بودجه شهرداری نیز برای خدمت رسانی عمومی است و از نظارت سازمان بازرسی نیز خارج نمی‌باشد. لذا برای جلوگیری از تضییع حقوق عمومی و منافع عمومی ارجاع امر به داوری امکان پذیر نیست. مضافاً باینکه نظریه مشورتی شماره 3369/7 مورخه 89/6/8 نیز دلالت بر این امر داشته که اموال در اختیار شهرداری جزء اموال عمومی است و شهرداری مشمول مقررات ماده 457 قانون موردنظر است.
از سوی دیگر نظریه شورای محترم نگهبان به شماره 7484 مورخه 65/10/11 نیز موید همین امر می‌باشد.
ماده 45 آئین نامه مالی شهرداری ناظر بر زمانی بوده که تحت نظارت نجمن شهر بوده و بودجه خود را صددرصد از دولت دریافت می نموده اند لذا اموال را به دو دسته تقسیم بندی کرده است اما الان که زیر نظر شورای اسلامی شهر است و از اعتبارات و درآمدهای اختصاصی خود استفاده می‌نماید، لذا اموال وی اموال عمومی محسوب می‌شود و تفکیکی وجود ندارد. لهذا اموال شهرداری هیچ یک جزء اموال خصوصی وی نیست بلکه جملگی اموال عمومی است و متعلق به شهروندان می‌باشد.
نتیجه: نهاد شهرداری ماهیت خدمات عمومی داشته و از لحاظ ساختار حقوقی جزء نهادها و موسسات عمومی غیر دولتی می‌باشد. بنابراین کلیه اموال آن نیز جزء اموال عمومی و از شمول ارجاع امر به داوری خروج موضوعی دارد و دعاوی راجع به آن ها قابل ارجاع به داوری نیست.

نظر اقلیت

طرفداران اقلیت استدلال های زیرا را برای اثبات ادعای خویش ابراز می نمایند:
الف) از نظر مالکیت شهرداری بر اموال: دو نوع مالکیت برای شهرداری در مورد اموال اعم از منقول و غیرمنقول متصور است 1- اموال عمومی 2- اموال اختصاصی شهرداری
- اموال اختصاصی شهرداری به اموالی گفته می‌شود که شهرداری حق تصرف مالکانه نسبت به آنها را دارد از قبیل اراضی - ابنیه...
- اموال عمومی شهرداری اموالی است که متعلق به شهر بوده و برای استفاده عمومی اختصاص یافته است و شهرداری حق تصرف آنها را نداشته مگر با اجازه شورای اسلامی شهر و با رعایت شرایط قانونی مرتبط مثل خیابانها، کوچه ها، پلها...
- این موضوع بصراحت در مادتین 45 و 46 آئین نامه مالی شهرداری ها مصوب 46/4/12 مصوب کمیسون مشترک مجلسین با اصلاحات بعدی آن کاملاً مصرح است و این آئین نامه هنوز لازم الاجراء است لذا تصریح آئین نامه مرقوم بر اموال عمومی شهرداری و اینکه برای استفاده عموم می‌باشد جزء اموال عمومی تلقی می‌شود.
ب) از نظر سازمانی نهاد شهرداری در ردیف نهادها و موسسات عمومی غیردولتی موضوع بند 1 ماده واحده قانون فهرست نهادها و موسسات عمومی غیردولتی مصوب 73/4/19 ناظر بر ماده 5 قانون محاسبات عمومی مصوب سال 66 و ماده 3 قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب سال 86 مجلس شورای اسلامی است لذا در بخشی که ماده 457 قانون آئین دادرسی دادگاه‌های عمومی و انقلاب در امور مدنی مصوب سال 79 بیان نموده است اموال دولتی قابلیت ارجاع به داوری ندارد، چون شهرداری نهاد دولتی نیست راجع به اموال اختصاصی شهرداری این ماده خروج موضوعی دارد ولی راجع به اموال عمومی شهرداری با جمع مفاد ماده 45 آئین نامه های شهرداریها این اموال مشمول مفاد ماده 457 قانون مرقوم بوده و قابلیت ارجاع امر به داوری را ندارد.
پ) اصل 45 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران اموال عمومی و انفال را سرمایه های عمومی و در اختیار حکومت جمهوری اسلامی قرار داده است اگر این اموال در اختیار و نظارت دستگاه های دولتی باشد مثل جنگل ها و مراتع و یا جزء مشترکات عمومی مانند شوارع، خیابان ها و پارک... و در اختیار ساختار غیردولتی به عنوان متولی و نظارت و اداره بر آنها باشد مشمول اموال عمومی و قابلیت ارجاع به داوری را ندارد.
ت) آیه شریفه 1 از سوره مبارکه انفال نیز اموال مذکور را در اختیار خدا و رسول خدا (ص) دا نسته و سرمایه عمومی و ملی است لذا در اختیار حکومت و متولی و رفع و رجوع کننده نسبت به آنها نیز خود حکومت و ساختارهای حکومتی هستند بدین جهت صرفاً از طریق دادگاه‌ها قابل رسیدگی هستند و قابلیت ارجاع به داوری را ندارد.
ث) ماده 24 قانون مدنی ناظر بر عدم تملک شوارع و کوچه هایی است که آخر آنها مسدود نیست می‌باشد لذا این اموال جزء مشترکات عمومی و اموال عمومی است و قابل ارجاع به داوری نیست چون کوچه ها و شوارع در شهرها در اختیار شهرداری و متولی آن مرجع مذکور است.
ج) ماده 26 قانون مدنی نیز ناظر بر انتفاعات و منافع عمومی راجع به قلاع وخندقها... نظامی و کتابخانه ها و آثار تاریخی و فرهنگی... که جزء منافع و اموال عمومی تلقی کرده است لذا متولی آن دولت یا حسب مورد دستگاههای غیر دولتی هستند و تعرض یا اختلاف راجع به آنها چون منافع عمومی در آن قرار دارد باید توسط حاکمیت حل و فصل شود و قابلیت ارجاع به داوری و مصالحه را ندارد. مگر با شرایط خاصی که در خود ماده 457 قانون موصوف بیان شده است.
چ) تبصر ه 6 ماده 96 قانون شهرداری الحاقی 45/11/27 نیز دلیل دیگری بر تفکیک اموال عمومی و اختصاصی شهرداری است که شهرداری دارای دو نوع اموال است و اموال اختصاصی فرع بر اموال عمومی است.
ح) اصل 139 قانون اساسی که ماده 457 نیز بر اساس آن اقتباس و تصویب شده است موید اموال عمومی است.
خ) مفاد قانون محاسبات عمومی سال 66 نیز موید اعتبار اختصاص یافته به موسسات دولتی و نهادها و موسسات عمومی غیردولتی که مشمول قانون مذکور گشته و باید تفریق بودجه سالانه نسبت به آن بعمل آید که اموال و اعتبارات دولتی محسوب می‌شود ولی اموال عمومی از این محاسبه خارج می‌باشد و نظارت دیگری را طلب می کند.
د) ماده 38 اصلاحی آئین نامه معاملات شهرداری تهران مصوب 90/2/4 دلالت بر این امر داشته که اموال و دعاوی اختصاصی شهرداری در مرجع خاصی باید رسیدگی شود و نیاز به مراجعه به دادگستری نمی‌باشد (هیأت حل اختلاف) لذا قابل تسری و تفسیر به اموال اختصاصی شهرداری است نه اموال عمومی.
نتیجه: آنچه که اقلیت از آن نتیجه می گیرند این است که اموال شهرداری ها به دو دسته عمومی و اختصاصی تقسیم بندی می‌شود اموال اختصاصی مشمول اصل 139 قانون اساسی و ماده 457 قانون آئین دادرسی مدنی نبوده زیرا بر اساس ماده 38 اصلاحی سال 90 آئین نامه معاملات شهرداری تهران دعاوی راجع به قراردادها که مربوط به اموال و اقدامات راجع به اموال خصوصی شهرداری است در هیأت حل اختلاف باید مطرح شود و از مراجعه به دادگستری باید خودداری شود و راجع به اموال عمومی صرفاً در صورت وجود شرایط منعکس در اصل 139 قانون اساسی و ماده 457 قانون مرقوم قابلیت ارجاع به دادگستری را دارد و باید تلاش به تفکیک راجع به موضوع شویم.