شماره دادنامه: 140231390002614949
تاریخ دادنامه: 1402/10/09
شماره پرونده: 0105825- 0105399- 0105314- 0105313- 0105298- 0105226
مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری
شاکیان: 1- اتاق اصناف ایران با وکالت آقایان پوریا ناصری و حسین لطفی راد 2- آقای اسداله غفاری 3- آقای علی کیانی مقدم 4- آقای احمد گازرانی 5- آقایان سید حبیب هاشمی، سید حسین باحجب محمدی، عباسعلی قربانعلی زاده، محمدعلی صدیقی علاء و جلیل زابلی نهاء با وکالت آقای ناصر موثق آلانق 6- مجمع امور صنفی مشترک شهرستان شیروان
طرف شکایت: وزارت صنعت، معدن و تجارت و دبیرخانه هیات عالی نظارت بر سازمان های صنفی کشور
موضوع شکایت و خواسته: ابطال بند 2 بخشنامه شماره 60/132212 مورخ 1401/05/30 دبیر هیات عالی نظارت بر سازمان های صنفی کشور
گردش کار: شاکیان به موجب دادخواست هایی جداگانه ابطال بخشنامه شماره 60/132212 مورخ 1401/05/30 و بند 1 بخشنامه شماره 60/135496 مورخ 1401/06/01 دبیر هیات عالی نظارت بر سازمان های صنفی کشور را خواستار شده اند و در جهت تبیین خواسته به طور خلاصه اعلام کرده اند که:
" بخشنامه های صدرالذکر با توجه به ایجاد تبعات و آثار منفی اقتصادی و اجتماعی مشکلات عدیده ای را در سطح جامعه و اصناف به دنبال خواهد داشت. چرا که اجرای آن باعث خروج حدود چهل هزار عضو هیات مدیره از حدود هفت هزار تشکل از بازار خواهد گردید که عموماً افراد با سابقه از اتحادیه ها و اتاق های اصناف می‌باشند. این درحالی است که با عنایت به اصلاح ساختار اقتصادی توسط دولت مردمی، عدم استفاده از این ظرفیت عظیم باعث ایجاد شوک در بازار و لطمه به اقتصاد کشور و عدم اجرای صحیح اصلاح ساختار اقتصادی خواهد شد. ضمن آنکه موجبات تضییع حقوق افراد متعددی فراهم شده و عملاً حق انتخاب شدن و انتخاب کردن را از عده ای کثیر از افراد دارای سوابق و تجارب مرتبط، به ویژه در انتخابات صنفی پیش رو سلب خواهد کرد که این امر در معنای تحدید و تضییع حقوق شهروندان و مغایر با اصول (19) و (22) قانون اساسی می‌باشد.
به طوری که مستحضرید بر اساس مفاد ماده (55) قانون نظام صنفی هرگونه تصمیم گیری در خصوص انتخابات هیات مدیره اتحادیه های صنفی و هیات رئیسه اتاق های اصناف درحدود صلاحیت هیات عالی نظارت بر سازمان های صنفی کشور که به دلالت ماده (11) این قانون بالاترین مرجع نظارت بر امور اصناف کشور است، صورت می‌گیرد. از طرفی هم مستند به مفاد ماده (54) قانون یاد شده، همین هیات دارای دبیرخانه ای است که بازوی اجرایی آن تلقی شده و در متن ماده اخیرالذکر شرح وظایف آن شامل هماهنگ کردن امور، وظایف تهیه و تدوین مکتوبات مورد نیاز جهت تصویب هیات و ارائه پیشنهاد می‌باشد. بنابراین نظر به اینکه بر اساس ماده (11) قانون نظام صنفی، برنامه ریزی، هدایت، ایجاد هماهنگی و نظارت بر کلیه اتحادیه ها، اتاق های اصناف شهرستان و ایران و کمیسیون های نظارت در زمره وظایف هیات عالی نظارت می‌باشد، لذا ورود «دبیرخانه» آن هیات به تصمیم گیری ماهوی در خصوص انتخابات اتاق های اصناف و صدور بخشنامه های معترض عنه که در مقام ایجاد محدودیت و ممنوعیت برای داوطلبان انتخابات اتاق های اصناف شهرستان صادر گردیده، خلاف اصول اداری و خارج از صلاحیت و اختیارات این دبیرخانه می‌باشد.
منصرف از ایراد بنیادین فقدان صلاحیت دبیر هیات عالی نظارت در صدور بخشنامه های مورد اعتراض، بخشنامه شماره 60/135496 مورخ 140/6/1 و بندهای (1) و (2) بخشنامه شماره 60/132212 مورخ 1401/05/30 مغایر نص صریح قوانین و مقررات می‌باشد.
در رابطه بندهای (1) و (2) بخشنامه شماره 60/132212 مورخ 1401/05/30 لازم به توضیح است که:
در راستای توجه به اصل استقلال شخصیت حقوقی اتحادیه های صنفی که در صدر بند (2) بخشنامه مورد نظر نیز مورد اشاره قرارگرفته، در صورتی که تقسیم و یا ادغام اتحادیه های صنفی صورت پذیرد و اتحادیه جدیدی با شناسه ملی جدید، اساسنامه جدید و ارکان جدید و دارای شخصیت حقوقی مستقل تشکیل شود، عملاً این اتحادیه، اتحادیه جدید تلقی شده و از شمول محدودیت موضوع تبصره (1) ماده(22) قانون نظام صنفی خارج می‌گردد. از این حیث، اطلاق این بخشنامه در خصوص عدم توجه به استقلال شخصیت حقوقی آن دسته از اتحادیه هایی که تقسیم و یا ادغام آنها منجر به تشکیل اتحادیه جدید گردیده، مغایر با اصول مسلم حقوقی و مستلزم پذیرش اختلاط ساختار شخصیت حقوقی است. از طرفی نظرات سابق دبیرخانه هیات عالی نظارت نیز موید این نظر بوده است که اخذ شناسه جدید، دلیل بر تشکیل شخصیت حقوقی مجزا محسوب می‌شود. علاوه بر این نمی توان پذیرفت که با تشکیل اتحادیه جدید، تمامی آثار حقوقی از جمله تقسیم اموال، اختیارات و اسناد جاری باشد لکن آثار دیگر پذیرفته نشود.
افزون بر این به موجب بند (الف) ماده (49) قانون نظام صنفی که در دادنامه های شماره 140009970906010820 مورخ 1400/06/16 و شماره 140009970906011225 مورخ 1400/10/26 هیات تخصصی صنایع و بازرگانی دیوان عدالت اداری مورد تاکید قرار گرفته، تقسیم و الحاق رسته و موافقت با تشکیل اتحادیه جدید صرفاً درحدود وظایف و اختیارات کمیسیون نظارت شهرستان می‌باشد. لذا با تفکیک و انتزاع یک یا چند رسته صنفی از یک اتحادیه و الحاق به اتحادیه دیگر که از سوی کمیسیون نظارت شهرستان و مستند به بند (الف) ماده (49) قانون مذکور محقق می‌شود، واحدهای صنفی تحت شمول رسته یا رسته های مذکور را به اتحادیه جدیدی منتقل و آنها را تحت پوشش نظامات جدیدی قرار می دهد؛ در مانحن فیه در صورتی که اعضای هیات مدیره یک اتحادیه قبل از تصمیم کمیسیون نظارت مبنی بر الحاق به اتحادیه جدید، به نحوی مشمول محدودیت و ممنوعیت مندرج در تبصره (1) ماده (22) قانون موصوف از حیث داشتن سابقه عضویت دو دوره متوالی و یا چهار دوره متناوب بوده اند، با این تصمیم اکنون عضو اتحادیه جدیدی تلقی شده و از شمول حکم مندرج در تبصره اخیرالذکر خارج خواهند بود.
هم چنین هیات عالی نظارت بر سازمان های صنفی مطابق نامه شماره 60/135496 مورخ 1401/06/01 با تفسیر نادرست از ماده 35 قانون نظام صنفی که اشعار می دارد: اتاق اصناف شهرستان در اولین جلسه هر دوره، هیات رییسه اتاق را برای مدت 4 سال انتخاب می کند و انتخاب مجدد اعضای مذکور در محدود ماده 12 بلامانع است، حق قانونی افراد برای شرکت در انتخابات اتاق اصناف را تضییع نموده است که مخالف صریح اصل اباحه و اصول 4 و 7 و 26 قانون اساسی می‌باشد و طبق اصل 73 قانون اساسی شرح و تفسیر قوانین عادی در صلاحیت مجلس شورای اسلامی است و دبیرخانه هیات عالی نظارت حق تفسیر قانون را مطابق اصل 73 قانون اساسی ندارد و این تفسیر نادرست طبق بخشنامه و نامه مورد اعتراض موجب محرومیت از حقوق مکتسب قانونی می‌گردد.
دبیرخانه هیات عالی نظارت در بخشنامه مذکور که تفسیر به رای صادر شده است افرادی را که سابقه دو دوره حضور در هیات رییسه اتاق اصناف را در کارنامه دارند، از شرکت در انتخابات هیات رییسه اتاق اصناف ممنوع کرده است. مستند این بخشنامه تمسک از ماده 35 قانون نظام صنفی است که اشعار می دارد: اتاق اصناف شهرستان در اولین جلسه هر دوره، هیات رییسه اتاق را برای مدت چهار سال انتخاب می کند. انتخاب مجدد اعضای مذکور در محدوده ماده 22 بلامانع است. بنا بر تبصره یک ماده 22 قانون نظام صنفی اعضای هیات مدیره اتحادیه های صنفی نمی توانند بیش از دو دوره متوالی و یا چهار دوره متناوب در هیات مدیره اتحادیه عضویت داشته باشند.
نخست آنکه تبصره یک ماده 22 قانون نظام صنفی صراحتاً در مورد عدم شرکت افرادی که 2 دوره متوالی یا 4 دوره متناوب به عنوان عضو هیات مدیره در اتحادیه های صنفی فعالیت داشته اند را ممنوع از شرکت در انتخابات نموده است. این ماده قانونی صراحتاً در مورد عدم شرکت افراد در هیات مدیره اتحادیه های صنفی است و حصری بوده و قابل تسری به سایر افراد و شخصیت های حقوقی (اعضاء هیات رییسه اتاق اصناف شهرستان و کشور، نمایندگان استان ها) مندرج در قانون نظام صنفی نمی‌باشد.
ثانیاً: شخصیت هیات مدیره اتحادیه های صنفی مستقل از شخصیت اعضا هیات رییسه اتاق اصناف شهرستان هاست. مستند این موضوع قانون نظام صنفی و بند 2 بخشنامه صادره در مورخ 1401/05/30 به شماره 60/132231 صادره از دبیرخانه فوق الذکر است. با این استدلال که در تبصره یک ماده 22 عنوان شده افرادی که 2 دوره متوالی یا 4 دوره متناوب در هیات مدیره اتحادیه های صنفی بوده اند نمی توانند در انتخابات شرکت کنند و بند 2 بخشنامه فوق نیز به این مهم صحه گذاشته است."
متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است:
" بخشنامه شماره 60/132212 مورخ 1401/05/30 دبیر هیات عالی نظارت بر سازمان های صنفی کشور
مدیران کل محترم صنعت، معدن و تجارت 31 استان و جنوب کرمان
موضوع: انتخابات اتحادیه های صنفی
سلام علیکم، احتراماً؛ با توجه به جاری بودن فرآیند برگزاری انتخابات هیات مدیره اتحادیه های صنفی در سراسر کشور، به منظور رفع ابهامات و سوالات برخی از ادارات کل صنعت، معدن و تجارت استان ها مواردی به شرح ذیل جهت استحضار و رعایت در فرآیند برگزاری انتخابات اعلام می‌گردد:
.......
2 - با توجه به استقلال شخصیت حقوقی اتحادیه ها از یکدیگر، ممنوعیت عضویت در هیات مدیره یک اتحادیه به اتحادیه صنفی دیگر قابل تسری نبوده ولیکن افراد صنفی داوطلب در انتخابات هیات مدیره اتحادیه هایی که حسب تصمیمات کمیسیون نظارت در اثر الحاق رسته، تقسیم و یا ادغام ایجاد شده اند مشمول ممنوعیت مقرر در تبصره (1) ماده (22) قانون نظام صنفی برای عضویت در هیات مدیره این قبیل اتحادیه ها می‌باشند.
....... - دبیر هیات عالی نظارت بر سازمان های صنفی کشور"
در پاسخ به شکایت مذکور، مدیر کل دفتر حقوقی وزارت صنعت، معدن و تجارت به موجب لایحه شماره 60/165803 مورخ 1401/07/06 به طور خلاصه توضیح داده است که:
" دبیرخانه هیات عالی نظارت بر اساس ماده 54 قانون نظام صنفی کشور بازوی اجرای هیات عالی نظارت محسوب و به موجب ماده قانونی مذکور آیین‌نامه اجرایی قانون یاد شده به تصویب وزیر صنعت، معدن و تجارت می‌رسد. برخلاف ادعای مطروحه مطابق با بند 7 ماده 6 آیین‌نامه اجرایی موضوع ماده 54 قانون نظام صنفی کشور نظارت بر حسن اجرای دقیق قانون و مصوبات هیات، ارائه نظر کارشناسی و انجام اقدامات قانونی لازم در جهت رفع مشکلات اجرایی در وظایف تفویض شده به کمیسیون های نظارت، از وظایف دبیرخانه هیات عالی نظارت می‌باشد.
بنابراین آنچه که در بخشنامه های مورد اعتراض تاکید شده است صرفاً اجرای ماده 35 و تبصره 1 ماده 22 قانون نظام صنفی کشور و مستند به مواد قانونی مذکور بوده که جملگی از اختیارات دبیرخانه هیات عالی نظارت می‌باشد.
در دفاع از مکاتبه شماره 60/135496 مورخ 1401/06/01 دبیرخانه هیات عالی نظارت بر سازمان های صنفی کشور به استحضار می رساند، ماده 35 قانون نظام صنفی کشور (اصلاحی 1392/06/12) مقرر داشته است «اتاق اصناف شهرستان در اولین جلسه هر دوره، هیات رییسه اتاق را برای مدت چهارسال انتخاب می کند. انتخاب مجدد اعضای مذکور در محدوده ماده 22 بلامانع است.» همان گونه که مستحضرند تبصره 1 ماده 22 قانون نظام صنفی که در سال 1392 اصلاح و مطابق با رای شماره 1165-1166 مورخ 1399/09/29 هیات عمومی (ممنوعیت عضویت دو دوره متوالی یا چهار دوره متناوب) نسبت به قبل از تصویب قانون در سال 1392 نیز تسری پیدا کرد.
در دفاع از مکاتبه شماره 60/132212 مورخ 1401/05/30 لازم به ذکر است که برخلاف ادعای شاکی اصل استقلال شخصیت حقوقی اتحادیه ها در بخشنامه مذکور نقض نگردیده است همچنان که ملاحظه می‌گردد در بند 2 بخشنامه مورد اعتراض به اصل استقلال شخصیت حقوقی اتحادیه ها از یکدیگر تاکید شده است و مفاد مندرج در بند 1 صرفاً در مقام بیان این امر می‌باشد که چنانچه شخص حقیقی مشمول ممنوعیت تبصره 1 ماده 22 قانون نظام صنفی باشد به نمایندگی از شخص حقوقی نمی تواند در انتخابات هیات مدیره اتحادیه شرکت نماید. شایان ذکر است محدودیت مذکور در نظریه های شماره 46548/001008 مورخ 1400/10/08 و 885/م/46548 مورخ 1401/01/15 معاونت هماهنگی و برنامه ریزی معاونت حقوق ریاست جمهوری نیز مورد تاکید قرار گرفته است. همچنین متعاقب با نامه شماره 60/153464 مورخ 1401/06/21 دبیرخانه هیات عالی نظارت، ممنوعیت مقرر ناظر بر آن دسته از اتحادیه هایی که در راستای اجرای بند (الف) ماده 49 و تبصره 1 ماده 7 و مواد 10 و 17 آیین‌نامه اجرایی برگزاری انتخابات هیات مدیره و بازرسان اتحادیه و در راستای تصمیمات اتخاذی کمیسیون نظارت تشکیل و منجر به تغییر ماهیت اتحادیه می‌گردد، نبوده است بلکه تاکید بخشنامه به آن دسته از اتحادیه هایی می‌باشد که از طریق الحاق رسته، تقسیم و ادغام بدون تغییر در ماهیت قانونگذار در فصل چهارم قانون نظام صنفی کشور منحصراً از ماده 35 لغایت ماده 40 به شرح وظایف و اختیارات و نحوه تشکیل اتاق اصناف شهرستان پرداخته است."
دبیر هیات عالی نظارت بر سازمان های صنفی کشور نیز به موجب لایحه شماره 60/164340 مورخ 1401/07/04 به طور خلاصه توضیح داده است که:
" در خصوص ایراد خروج صلاحیت این مرجع (دبیرخانه هیات عالی نظارت) در صدور بخشنامه های معترض عنه لازم به ذکر است: اولاً: بخشنامه های صادره در خصوص نحوه برگزاری انتخابات و پیرو استعلامات عدیده ای بوده است که استان ها مختلف از سراسر کشور پیرامون نحوه اجرای ماده 22 و 35 قانون نظام صنفی از دبیرخانه به عمل آوردند. بر این اساس مطابق صدر ماده 2 دستورالعمل اجرایی بند (ه-) ماده 55 قانون نظام صنفی، ایجاد هماهنگی بین کمیسیون های نظارت و تشکل های صنفی به منظور اجرای برنامه های راهبردی ابلاغی از سوی هیات عالی نظارت و همچنین نظارت بر حسن انجام وظایف قانونی آن ها بر عهده دبیرخانه هیات عالی نظارت است.
ثانیاً: ایجاد هماهنگی میان کمیسیون های نظارت و نظارت بر آن ها که وفق مواد 2، 7 و 9 دستورالعمل ذکر شده (بند (ه-) ماده 55 قانون نظام صنفی) از مسئولیت ها و صلاحیت های دبیرخانه است.
ثالثاً: دبیرخانه هیات عالی نظارت با صدور دو بخشنامه مورد اعتراض، حق و تکلیفی ایجاد نکرده است؛ بلکه تنها در جهت ابلاغ و شفاف سازی قوانین و مقررات و آراء صادره صدرالاشاره از هیات عمومی دیوان عدالت اداری و به منظور ایجاد رویه یکسان و هماهنگ بین کمیسیون های نظارت و تشکل های صنفی در اجرای قانونی انتخابات پیش روی اتاق های اصناف شهرستان ها و نظارت پیشگیرانه از اعمال مغایرت در اجرای مواد 22 و 25 قانون نظام صنفی اقدام به صدور بخشنامه نموده است.
در خصوص بند 1 بخشنامه شماره 60/132212 مورخ 1401/05/30 در ارتباط با اینکه افراد صنفی دارای پروانه کسب شخص حقوقی مشمول ممنوعیت مندرج در تبصره 1 ماده 22 قانون نظام صنفی می گردند، لازم به ذکر است اخیراً تعدادی از افراد صنفی دارای شخصیت حقیقی که مشمول ممنوعیت دو دوره متوالی و چهار دوره متناوب می‌باشند با اخذ پروانه کسب با شخصیت حقوقی خود به عنوان نماینده شخص حقوقی معرفی می نمایند تا به این طریق واجد شخصیت جدیدی گردیده و در انتخابات شرکت کنند. به این ترتیب عملاً شخص مزبور با داشتن سابقه عضویت در دو دوره متوالی و یا چهار دوره دیگر با نمایندگی شخصیت حقوقی می‌تواند عضو هیات مدیره اتحادیه باشد، لذا هدف از صدور این بخشنامه جلوگیری از دور زدن مقرره قانونی بوده است. همچنین در بند 1 بخشنامه موصوف برخلاف ادعای شاکی اصل استقلال شخصیت حقوقی اتحادیه های مختلف نقض نگردیده؛ بلکه صرفاً در مقام بیان آن است که نماینده شخص حقوقی برای شرکت در انتخابات هیات مدیره اتحادیه نمی تواند جز افرادی باشد که واجد ممنوعیت تبصره 1 ماده 22 قانون نظام صنفی هستند.
در خصوص بند 2 بخشنامه مارالبیان نیز به همین ترتیب هدف از صدور آن جلوگیری از نادیده گرفتن قانون با استفاده از شرایط ادغام و الحاق رسته های شغلی و ایجاد اتحادیه جدید بوده است و نه عدم امکان شرکت در انتخابات توسط افرادی که اتحادیه آن ها ادغام شده است."
پرونده در اجرای ماده 84 قانون دیوان عدالت اداری به هیات تخصصی صنایع و بازرگانی دیوان عدالت اداری ارجاع شد و این هیات به موجب دادنامه شماره 140231390001939005 مورخ 1402/07/26 بند 1 بخشنامه شماره 60/135496 مورخ 1401/06/01 دبیر هیات عالی نظارت بر سازمان های صنفی کشور را مغایر قانون و قابل ابطال تشخیص نداد و رای به رد شکایت صادر کرد. رای مذکور به علت عدم اعتراض از سوی رئیس و یا ده نفر از قضات دیوان عدالت اداری قطعیت یافت.
در خصوص خواسته دیگر شاکیان مبنی بر ابطال بند 1 بخشنامه شماره 60/132212 مورخ 1401/05/30 دبیر هیات عالی نظارت بر سازمان های صنفی کشور، به جهت اینکه موضوع پیشتر در هیات تخصصی صنایع و بازرگانی دیوان عدالت اداری رسیدگی شده و به موجب دادنامه شماره 140231390000430448 مورخ 1402/02/23 رای به رد شکایت و عدم ابطال بند مذکور صادر شده است؛ معاون قضایی دیوان عدالت اداری در اجرای ماده 85 قانون دیوان عدالت اداری طی دادنامه شماره 140231390002513318 مورخ 1402/09/28 قرار رد شکایت به واسطه رسیدگی قبلی و انتفاء رسیدگی مجدد صادر کرده است.
رسیدگی به تقاضای ابطال بند 2 بخشنامه شماره 60/132212 مورخ 1401/05/30 دبیر هیات عالی نظارت بر سازمان های صنفی کشور در دستور کار هیات عمومی قرار گرفت.
هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 1402/10/09 با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.
رای هیات عمومی
براساس تبصره 1 ماده 22 قانون نظام صنفی کشور اصلاحی مصوب 1392/06/12: «مدت مسئولیت اعضای هیات مدیره اتحادیه‌ها از تاریخ انتخاب چهار سال تمام است. اعضای هیات مدیره با رای مخفی و مستقیم اعضای اتحادیه انتخاب می‌شوند. اعضای مذکور نمی‌توانند بیش از دو دوره متوالی و یا چهار دوره متناوب در هیات مدیره اتحادیه عضویت داشته باشند.» با توجه به سیاق عبارات قانونگذار در این تبصره و همچنین مشروح مذاکرات نمایندگان مجلس شورای اسلامی در زمان تصویب تبصره مزبور، مبنای ایجاد این محدودیت قانونی حذف انحصار موجود در مدیریت اتحادیه‌های صنفی و فراهم کردن زمینه حضور اعضای جدید در این مدیریت ها بوده است و هیات عمومی دیوان عدالت اداری نیز براساس رای شماره 940 مورخ 1402/01/22 حکم به ابطال مقرره‌ای صادر کرده است که براساس آن اعلام شده بود که تسری ممنوعیت عضویت در هیات مدیره اتحادیه به اتحادیه صنفی دیگر بلاوجه بوده و از این حیث منعی برای عضویت افراد متصور نخواهد بود. بنا به مراتب فوق، فراز اول بند 2 بخشنامه شماره 60/132212 مورخ 1401/05/30 دبیر هیات عالی نظارت بر سازمان های صنفی کشور که براساس آن اعلام گردیده است که با توجه به استقلال شخصیت حقوقی اتحادیه‌ها از یکدیگر، ممنوعیت عضویت در هیات مدیره یک اتحادیه به اتحادیه صنفی دیگر قابل تسری نیست، خلاف قانون و خارج از حدود اختیار بوده و مستند به بند 1 ماده 12 و مواد 13 و 88 قانون دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 از تاریخ تصویب ابطال می‌شود. این رای براساس ماده 93 قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوب 1402/02/10) در رسیدگی و تصمیم گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است./
حکمتعلی مظفری
رئیس هیات عمومی دیوان عدالت اداری