هیات تخصصی اداری و امور عمومی
شماره پرونده: ه- ع/ 9901533
شماره دادنامه: 140009970906010042
تاریخ: 1400/02/04
شاکی: سازمان بازرسی کل کشور
طرف شکایت: هیات وزیران
موضوع شکایت و خواسته: ابطال ماده (4) آیین‌نامه حمایت حقوقی و قضایی از کارکنان و ماموران دستگاه‌های اجرایی و سایر اشخاص حقیقی و حقوقی آسیب‌دیده از اقدامات دولت‌ها و مراجع داخلی و خارجی (موضوع تصویبنامه شماره 86289/ت 55819 ه- مورخ 1398/07/10 هیات وزیران)
متن مقرره مورد شکایت:
«ماده 4- حمایت‌های موضوع این آیین‌نامه و یا استمرار آن، در صورت وقوع یکی از موارد زیر امکان‌پذیر نیست:
1- انصراف شاکی متقاضی از تمام یا بخشی از حمایت‌ها
2- شاکی یا خواهان، دستگاه متبوع کارمند باشد.
3- احراز عدم ارتباط موضوع با وظایف و مسئولیتهای قانونی کارکنان و ماموران به تشخیص دستگاه متبوع.»
دلایل شاکی برای ابطال مقرره مورد شکایت: ماده 4 آیین‌نامه «حمایت حقوقی و قضایی از کارکنان و ماموران دستگاه های اجرایی و سایر اشخاص حقوقی و حقوقی آسیب دیده از اقدامات دولت ها و مراجع داخلی و خارجی» مصوب سال 1398 مواردی که حمایت از کارکنان امکان پذیر نیست را تصریح کرده است؛ در این ماده شکایت دستگاه متبوع کارمند از جمله این موارد است. اما به موجب تبصره یک ماده واحده قانون «حمایت قضایی از کارکنان دولت و پرسنل نیروهای مسلح» مقررات این قانون شامل کارکنانی که دستگاه های دولتی (اعم از دستگاه متبوع کارمند یا سایر دستگاه های دولتی) از آنان شاکی باشند نخواهد شد. بنابراین، ماده (4) آیین‌نامه معترضٌ‌عنه، به دلیل محدود نمودن حکم تبصره (1) قانون حمایت قضایی از کارکنان دولت و پرسنل نیروهای مسلح، مغایر با قانون موصوف و خارج از حدود اختیارات تشخیص داده می‌شود. شایان ذکر است درخواست اصلاح ماده (4) از معاونت حقوقی رئیس‌جمهور شد که معاون هماهنگی و برنامه‌ریزی امور حقوقی دستگاه‌های اجرایی به‌موجب نامه شماره 15575م/37050 مورخ 1399/05/13 عنوان نمود: «اقامه شکایت توسط دستگاه‌های نظارتی از جمله سازمان بازرسی کل کشور علیه کارمندان دولت، موجبی برای تضییق دایره حمایت آیین‌نامه مزبور از کارمندان نخواهد بود.»
در پاسخ به شکایت مذکور، امور حقوقی دولت به موجب لایحه شماره 99-1533-2 مورخ 1399/09/11 به طور خلاصه پاسخ داده است که: 1- بر خلاف تصور و اعلام شاکی تصویب نامه مورد شکایت بر اساس قانون حمایت قضایی از کارکنان دولت و پرسنل نیروهای مسلح مصوب سال 1376 به تصویب نرسیده بلکه مبنای آن همانگونه که در مقدمه تصویبنامه نیز تصریح شده اصل 138 قانون اساسی، ماده 88 قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب سال 1386 و همچنین قانون الزام دولت به پیگیری و استیفاء حقوق اتباع دیپلمات های ایرانی آسیب دیده از اقدامات دولت های خارجی مصوب سال 1389 است؛ بنابراین و با فرض وجود تعارض میان حکم مقید مندرج در تبصره 1 ماده واحده قانون یاد شده مصوب سال 1376 و حکم مطلق مندرج در قانون مدیریت خدمات کشوری، اطلاق حکم موخر یعنی قانون مدیریت خدمات کشوری به عنوان آخرین اراده قانونگذار قابلیت استناد دارد.
2- مطابق تبصره 1 ماده واحده قانون حمایت قضایی که مورد استناد سازمان بازرسی کل کشور قرار گرفته مقررات این قانون شامل کارکنانی که دستگاه های دولتی از آنان شاکی باشند نخواهد شد. این قید در قوانین مورد استناد مصوبه ذکر نشده و به طور منطقی این قید در قلمرو آیین‌نامه مورد شکایت قابل استناد نیست؛ بر این اساس ادعای مغایرت تصویبنامه هیات وزیران (آیین‌نامه حمایت حقوقی و قضایی موضوع ماده 88 قانون مدیریت خدمات کشوری) با ماده واحده قانون حمایت قضایی از کارکنان دولت و پرسنل نیروهای مسلح بلاوجه و فاقد اعتبار به نظر می‌رسد زیرا به تبع انجام مسئولیت های قانونی به شرح ماده 88 قانون مدیریت خدمات کشوری، طرح دعاوی از سوی شاکیان از جمله هریک از دستگاه های اجرایی علیه کارکنان دستگاه دیگر در انجام مسئولیتهای قانون آنها نیز متصور است و بر این مبنا حمایت حقوقی از آنها نیز وفق قانون و موجه خواهد بود.
نظریه تهیه‌کننده گزارش: اولاً به نظر می‌رسد قلمرو قانون مدیریت خدمات کشور ناظر به حمایت از کارکنان دستگاه های اجرایی باشد و از این حیث در مقایسه با قانون حمایت قضایی از کارکنان دولت و پرسنل نیروهای مسلح مصوب سال 1366 حداقل از جهت عنوان قلمروی محدود تری داشته باشد.
ثانیاً ماده 88 قانون مدیریت خدمات کشوری اساساً ناظر به اصل حمایت از افراد مشمول است و علی الاصول آیین‌نامه مشخص می کند که چه افرادی مشمول این حمایت خواهند بود. با این حال هرچند آیین‌نامه اجرایی به استناد اصل یکصد و سی و هشتم قانون اساسی و ماده 88 قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب سال 1386 به تصویب رسیده اما نمی تواند با دیگر قوانین حاکم نیز در عین حال مغایرت داشته باشد. در واقع اصل ماده واحده قانون حمایت قضایی از کارکنان دولت و پرسنل نیروهای مسلح مصوب سال 76 همچنان جاری و معتبر بوده و تاکنون نیز نسخ نشده است به علاوه در تبصره 1 ماده واحده قانون حمایت قضایی آمده است که مقررات این قانون شامل کارکنانی که دستگاه های دولتی از آنان شاکی باشند نخواهد شد؛ این تبصره اطلاق داشته و هر دو فرضی که دستگاه شاکی دستگاه متبوع مستخدم باشد و یا دستگاه غیر متبوع مستخدم باشد را شامل می‌شود بنابراین مفاد بند 2 ماده 4 آیین‌نامه که صرفاً حالت نخست را مشمول حمایت نمی داند با این اطلاق در تنافی آشکار است.
ثالثاً غرض قانونگذار در تصویب ماده 88 قانون مدیریت خدمات کشوری، حمایت قضایی از کارکنان صرفاً در " انجام وظایف و مسئولیت های قانونی" است؛ بنابراین در مواردی که شکایت از سوی سازمان بازرسی کل کشور که بر حسب تکلیف قانونی ناظر بر حسن اجرای قوانین است طرح می‌شود حمایت قضایی از کارمند و متحمل شدن هزینه از بودجه عمومی برای این امر، خلاف غرض مقنن و فلسفه وجودی اصل تدوین این مقرره است.
رابعاً اصولاً اشخاص به عنوان اصیل در دعاوی مطروحه له یا علیه خود حضور یافته و طرح دعوا یا دفاع می کنند و داشتن نماینده قانونی و حقوقی و دفاع از اشخاص به عنوان فرد صاحب سمت استثناء است. همچنین اصل بر این است که دولت تکلیفی به حمایت از افراد ندارد مگر اینکه فرد از جمله کارکنان مورد حمایت قضایی باشد بنابراین در فرضی که نمی توان به صراحت از لزوم اعمال تکلیف دولت سخن گفت لازم است به قاعده عام حاکم رجوع کرد و در موارد شک حمایت دولت از افراد را استثناء بر قاعده دانست.
بنابراین بند (2) ماده (4) آیین‌نامه حمایت حقوقی و قضایی از کارکنان و ماموران دستگاه‌های اجرایی و سایر اشخاص حقیقی و حقوقی آسیب‌دیده از اقدامات دولت‌ها و مراجع داخلی و خارجی (موضوع تصویبنامه شماره 86289/ت 55819 ه- مورخ 1398/07/10 هیات وزیران) که عدم حمایت حقوقی و قضایی را صرفاً به «دستگاه متبوع کارمند» اختصاص داده، تضییق و محدود نمودن قلمرو تبصره (1) ماده واحده قانون حمایت قضایی از کارکنان دولت و پرسنل نیروهای مسلح شمرده شده و برخلاف غرض مقنن از تصویب ماده 88 قانون مدیریت خدمات کشوری و قابل ابطال است؛ تهیه‌کننده گزارش: ذبیح اله واحدی
رای هیات تخصصی
مطابق ماده 88 قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب سال 1386: "کارمندان دستگاه های اجرایی در انجام وظایف و مسئولیت های قانونی در برابر شاکیان مورد حمایت قضایی می‌باشند و دستگاه های اجرایی مکلفند به تقاضای کارمندان برای دفاع از انجام وظایف آنها با استفاده از کارشناسان حقوقی خود یا گرفتن وکیل از کارمندان حمایت قضایی نمایند." بخش ابتدایی این ماده با به کار بردن عبارت "در انجام وظایف و مسئولیت های قانونی" و قسمت آخر آن، مبنی بر اینکه "... دستگاه های اجرایی مکلفند... از کارمندان... حمایت قضایی کنند"، به صراحت از لروم حمایت قضایی کارمندان دستگاه های اجرایی در برابر شاکیان در انجام وظایف و مسئولیت های قانونی تاکید کرده است؛ همچنین قانونگذار در تبصره 1 ماده واحده قانون حمایت قضایی از کارکنان دولت و پرسنل نیروهای مسلح مصوب سال 76، کارکنانی که «دستگاه های دولتی» از آنان شاکی باشد را از شمول حمایت قضایی خارج کرده است؛ عبارات به کار رفته در ماده واحده یاد شده از جمله "دعواهایی که از انجام وظیفه ناشی می‌شود» یا «به نحوی به وظایف ایشان مرتبط است» نیز نشان می دهد قانونگذار بر حمایت قضایی از کارکنان خود اصرار دارد مگر اینکه دستگاه دولتی شکایت کننده، دستگاه متبوع مستخدم باشد.
دوم اینکه قلمرو قانون مدیریت خدمات کشور ناظر به حمایت از کارکنان دستگاه های اجرایی است و از این حیث در مقایسه با قانون حمایت قضایی از کارکنان دولت و پرسنل نیروهای مسلح مصوب سال 1366 حداقل از جهت عنوان قلمروی محدود تری دارد و علی الاصول آیین‌نامه مشخص می کند که چه افرادی مورد حمایت این قانون بوده و چه کسانی از شمول حمایت قضایی خارج خواهند بود. از سوی دیگر با توجه به تکلیف مقرر در ماده 88 مبنی بر حمایت قضایی از کارکنان برابر شاکیان، در مواقع تردید باید به قاعده اصلی که همان لزوم حمایت قضایی است مراجعه کرد.
بنابراین نظر به اینکه بند 2 ماده 4 آیین‌نامه حمایت حقوقی و قضایی از کارکنان و ماموران دستگاه‌های اجرایی و سایر اشخاص حقیقی و حقوقی آسیب‌دیده از اقدامات دولت‌ها و مراجع داخلی و خارجی (موضوع تصویبنامه شماره 86289/ت 55819 ه- مورخ 1398/07/10 هیات وزیران) که عدم حمایت حقوقی و قضایی را صرفاً به «دستگاه متبوع کارمند» اختصاص داده، به استناد اصل یکصد و سی و هشتم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران و در اجرای ماده 88 قانون مدیریت خدمات کشوری و... و در مقام تبیین قلمرو حکم این ماده به تصویب رسیده مغایرتی با قوانین ندارد، با استناد به بند ب ماده 84 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 رای به رد شکایت صادر می‌شود. این رای ظرف مهلت بیست روز پس از صدور از سوی رئیس و یا ده نفر از قضات دیوان عدالت اداری قابل اعتراض است.
سید کاظم موسویرئیس هیات تخصصی اداری و امور عمومی دیوان عدالت اداری