کلاسه پرونده: 355/81
شاکی:سازمان بازرسی کل کشور
موضوع:ابطال صورتجلسه مورخ 31/6/80 مجمع عمومی فوق‌العاده بانک رفاه کارگران
تاریخ رای:یکشنبه 25 مرداد 1383
شماره دادنامه: 206
مقدمه: در اجرای مصوبه شورای تطبیق مصوبات دستگاههای اداری با قانون کمیسیون مشورتی در ضمن رسیدگی، به مصوبه‌ای برخورد نمود که در آن مجمع عمومی بانک رفاه کارگران ماهیت حقوقی بانک مذکور را از دولتی به غیر دولتی تغییر داده است. اینک ماحصل بررسیها را به شرح زیر ارائه می‌نماید، 1- بانک رفاه کارگران در تاریخ 1339/05/27 در اجرای تبصره 39 قانون بودجه سال 1338 و تصویب اساسنامه آن توسط هیات وزیران تشکیل و به ثبت می‌رسد. سرمایه ابتدائی از طرف سازمان بیمه وقت پرداخت شده است. در سال 1358 بر حسب قانون ملی شدن بانک‌ها سرمایه بانک به دولت تعلق گرفته و طبق مصوبه جلسه مورخ 1372/04/29 شورای عالی اداری اداره بانک رفاه با حفظ شخصیت مستقل به سازمان تامین اجتماعی واگذار گردیده است. در سال 1376 با تصویب مجمع عمومی اساسنامه بانک تغییر و سرمایه دولت و سازمان تفکیک می‌شود. در تاریخ 1379/12/10 مجمع عمومی فوق‌العاده، افزایش سرمایه بانک را از 95 میلیارد ریال به 1691 میلیارد ریال طی دو سال از محل آورده نقدی سازمان تامین اجتماعی (مشروط به واگذاری حق دولت) را به تصویب رسانده که در مرحله اول به تاریخ 27/12/79 سرمایه بانک به مبلغ 595 میلیارد ریال (77/90% متعلق به سازمان تامین اجتماعی و 23/9% متعلق به دولت) و در مرحله دوم به تاریخ 1380/04/18 به مبلغ 895 میلیارد ریال (39/93% متعلق به سازمان تامین اجتماعی و 14/6% متعلق به دولت) افزایش و اعلام می‌گردد. 2- در تاریخ 12/6/80 مجمع عمومی فوق‌العاده بانک رفاه کارگران به ریاست وزیر بهداشت درمان و آموزش پزشکی و با حضور رئیس سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی و وزیر امور اقتصادی و دارائی تشکیل و موضوع گزارش افزایش سرمایه و لزوم تغییر در مفاد اساسنامه بانک مطرح به تصویب می‌رسد. 3- در تاریخ 1380/06/31 مجمع عمومی فوق‌العاده راجع به تغییر شخصیت حقوقی بانک، رسیدگی و اتخاذ تصمیم در خصوص مفاد اصلاحی اساسنامه جدید بانک و سایر موارد تشکیل جلسه داده و موارد زیر را به تصویب می‌رساند، 1- شخصیت حقوقی بانک رفاه به سهامی عام - غیر دولتی تغییر می‌یابد. 2- اساسنامه جدید بانک رفاه در 72 ماده 13 تبصره مورد تصویب قرار گرفت و … و مقرر می‌شود اساسنامه جدید جهت انجام مراحل لازم به بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران ارائه گردد. به موجب ماده یک اساسنامه بانک رفاه به اعتبار اینکه 85/93% سهام بانک مزبور متعلق به سازمان تامین اجتماعی گردیده و به استناد ماده 98 قانون برنامه سوم توسعه … و قانون اجازه تاسیس بانک‌های غیر دولتی و ضوابط تاسیس بانک غیر دولتی ماهیت بانک رفاه را از دولتی به غیر دولتی تغییر داده است در حالی که اولاً ماده 5 تاسیس بانک غیر دولتی که مقرر می‌دارد «اشخاص حقوقی که بخشی از سرمایه آنها متعلق به دولت و شرکتهای دولتی و یا نهادهای عمومی بوده، یا به صورت مستقیم و یا غیر مستقیم تحت مدیریت دولتی یا نهادهای عمومی قرار دارند، نمی‌توانند در بانک‌های غیر دولتی سهامدار باشند.» ثانیاً با توجه به ماده 98 قانون برنامه سوم … و قانون اجازه تاسیس بانک غیر دولتی که فلسفه تاسیس این قبیل بانک‌ها را تبیین نموده است و با عنایت به اصل 44 قانون اساسی که اقتصاد نظام جمهوری اسلامی را به دولتی، تعاونی و خصوصی تقسیم و موسسات واجد وصف مالکیت عمومی را در اختیار دولت قرار داده است، چنین به نظر می‌رسد که بانک رفاه کارگران را به دلیل تعلق کلیه سهام آن به دولت و بخش عمومی، نمی‌توان بانک غیر دولتی تلقی نمود. بنا به مراتب تصمیمات متخذه و تغییر ماهیت دولتی بانک رفاه کارگران به غیر دولتی به نحو موصوف بر خلاف قوانین فوق‌الاشعار می‌باشد علیهذا ابطال تصمیمات مذکور مورد تقاضا است. اداره حقوقی بانک رفاه کارگران در پاسخ به شکایت مذکور طی نامه شماره 003727/3 مورخ1381/11/07 اعلام داشته‌اند، 1- وزیر امور اقتصادی و دارائی در اواخر سال 1360 برخلاف موضوعیت قانون ملی شدن بانک‌ها مصوب 17/3/58 شورای انقلاب و همچنین نص صریح مفاد مواد 7 و 8 قانون اصلاح قانون تشکیل سازمان تامین اجتماعی مصوب 28/4/85 شورای انقلاب اسلامی و علیرغم بدهکار بودن دولت وقت به سازمان تامین اجتماعی، سرمایه بانک رفاه کارگران را که کلاً متعلق به سازمان تامین اجتماعی بوده به عنوان سرمایه دولت تلقی و اساسنامه پیشنهادی سازمان تامین اجتماعی (مربوط به بانک) را اصلاح و جهت اجراء ابلاغ نموده است. 2- در سال 1372 پس از پیگیریهای مستمری که سازمان تامین اجتماعی به منظور اعاده حقوق از دست رفته خود در بانک معمول داشت، شورای عالی اداری طی چهل‌وچهارمین اجلاس مورخ1372/04/29 رای بر وابستگی بانک رفاه به سازمان تامین اجتماعی و تعیین اعضای هیات مدیره بانک توسط سازمان داده است. هم اکنون نیز حدود85/93% سهام بانک متعلق به سازمان تامین اجتماعی و حدود 15/6% متعلق به دولت می‌باشد و مستفاد از مفهوم مخالف ماده 4 قانون محاسبات عمومی کشور مصوب 1366 شرکتی که کمتر از 50% سرمایه آن متعلق به دولت باشد، شرکت غیر دولتی است. 3- به نظر می‌رسد عبارت «با عنایت به قانون اجازه تاسیس بانک‌های غیر دولتی» مندرج در ماده یک اساسنامه جدید بانک رفاه مورد اعتراض سازمان بازرسی کل کشور باشد. سازمان سایر مستندات غیر دولتی در آن بانک رفاه را مورد توجه کافی قرار نداده است. از جمله اینکه دولت با علم و اطلاع در افزایش سرمایه بانک رفاه شرکت ننموده و از طرف دیگر اجازه افزایش سرمایه توسط سازمان تامین اجتماعی را طی هشتصدوهجدهمین جلسه شورای عالی بانک‌ها مورخ 9/12/79 صادر نموده است. منظور از گنجاندن عبارت مذکور در اساسنامه جدید بانک رفاه صرفاً یادآوری بوده است چرا که از سال 1358 تا قبل از تصویب قانون مزبور، بانک غیر دولتی مفهوم و مشروعیت قانونی نداشته است. ثانیاً در خصوص شق ثانیاً شکوائیه سازمان بازرسی کل کشور بدین معنی که مفاد ماده 5 ضوابط تاسیس بانک غیر دولتی اجازه نمی‌دهد نهادهای عمومی در بانک‌های غیر دولتی سهامدار باشد. اشاره به اصل 44 قانون اساسی و احصاء اقتصاد نظام جمهوری اسلامی ایران به 3 بخش دولتی - خصوصی و تعاونی، با عنایت به ماده واحده قانون فهرست نهادها و موسسات عمومی غیر دولتی که نام سازمان تامین اجتماعی در ردیف 10 آن درج گردیده و در تاریخ 29/4/73 به تایید شورای نگهبان رسیده است، چنانچه عبارت غیر دولتی مخالف اصل 44 قانون اساسی می‌بود قطعاً شورای نگهبان قانون مزبور را تایید نمی‌نمود و همچنین است قانون اجازه تاسیس بانک‌های غیر دولتی که در تاریخ1379/01/28 به تایید شورای مزبور رسیده است. به عبارت دیگر به فرض وجود تعارض بین مفاد ضوابط تاسیس بانک غیر دولتی با تبصره 39 قانون بودجه سال1338 بدیهی است که قانون حاکم و لازم‌الاجراء است. با عنایت به مراتب فوق تقاضای رسیدگی و رد شکوائیه سازمان بازرسی کل کشور را دارد. رئیس هیات مدیره و مدیرعامل سازمان تامین اجتماعی در پاسخ به شکایت مذکور طی نامه شماره 14730/7500 مورخ 25/5/82 اعلام داشته‌اند، الف- دلایل شکلی مجمع عمومی بانک رفاه با توجه به عدم تصویب اصلاحیه اساسنامه در شورای عالی پول و اعتبار و با عنایت به ایرادات مطروحه از سوی سازمان بازرسی کل کشور در تاریخ 3/3/82 مجدداً تشکیل جلسه داده و متن مصوبه قبلی خود را اصلاح نموده و آن را برای تنفیذ و تصویب نهایی شورای عالی پول و اعتبار به بانک مرکزی ارسال نموده است که تاکنون نتیجه تصویب یا عدم تصویب آن ابلاغ نگردیده است. بنا به مراتب فوق اساساً متن مورد ایراد سازمان بازرسی کل کشور غیر مصوب و در مرحله پیشنهاد بوده و با توجه به عدم تنفیذ و اعاده آن از سوی شورای عالی پول و اعتبار پیشنهاد مورد نظر اصلاح شده و متن اخیر نیز هنوز به تصویب شورای مذکور نرسیده است. ب- دلایل ماهوی 1- در سال 1358 قانون ملی شدن بانک‌ها تصویب گردید (1358/03/17) و کلیه بانک‌ها ملی اعلام شدند ولی بانک‌های دولتی سابق از جمله بانک ملی و بانک رفاه مشمول قانون مذکور نبود زیرا بانک مورد بحث تعلق به سازمان تامین اجتماعی داشت و سازمان تامین اجتماعی نیز تا قبل از تصویب قانون فهرست نهادها و موسسات عمومی غیر دولتی مصوب1373/04/19) موسسه‌ای دولتی تلقی می‌شد و لذا اصولاً بانک رفاه نیز قانوناً شرکت دولتی محسوب می‌شد و قانون ملی شدن بانک‌ها منصرف از آن بوده است. 2- ماده 7 لایحه قانونی اصلاح قانون تشکیلات سازمان تامین اجتماعی مصوب 1358 که بعد از قانون ملی شدن بانک‌ها تصویب گردیده است نیز تعلق تمامی سهام بانک رفاه به سازمان تامین اجتماعی را مورد تاکید قرار داده است. 3- با تصویب قانون فهرست نهادها و موسسات عمومی غیر دولتی در سال 1373 سازمان تامین اجتماعی به موسسه عمومی غیر دولتی تبدیل شد اما با این وجود از بخش دولتی اقتصاد جمهوری اسلامی ایران (موضوع بند یک اصل 44 قانون اساسی) خارج نگردید. سازمان تامین اجتماعی نیز اولاً بنا به تصریح قانون فهرست نهادها و موسسات عمومی غیر دولتی، عمومی است و ثانیاً در اختیار دولت نیز می‌باشد. علیهذا تعلق سهام بانک رفاه به سازمان تامین اجتماعی هیچگونه مغایرتی با قانون ملی شدن بانک‌ها و اصل(44) قانون اساسی نداشته و ندارد. بنا به مراتب فوق رد شکایت مطروحه را تقاضا دارد. مدیرکل دفتر امور حقوقی و دعاوی سازمان تامین اجتماعی نیز طی نامه شماره 9876/7100 مورخ 1382/04/07 اعلام داشته‌اند، نقطه نظرات سازمان بازرسی کل کشور در جلسه مورخ 3/3/82 مجمع عمومی فوق‌العاده بانک رفاه کارگران مطرح و نسبت به اصلاح اساسنامه بانک با رعایت مراتب مذکور اقدام گردید. لذا با توجه به اینکه صورتجلسه مجمع عمومی فوق‌العاده مورخ 31/6/80 بانک رفاه کارگران که ابطال آن از سوی سازمان بازرسی درخواست و به همین لحاظ در دستور کار هیات عمومی دیوان عدالت اداری قرار گرفته به ترتیب مذکور اصلاح گردیده است. بنابراین با توجه به سالبه به انتفاء موضوع بودن آن مراتب جهت استحضار و اقدام لازم ایفاد می‌گردد. هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ فوق به ریاست حجت‌الاسلام‌والمسلمین دری‌نجف‌آبادی و با حضور روسای شعب بدوی و روسا ومستشاران شعب تجدیدنظر تشکیل و پس از بحث و بررسی و انجام مشاوره با اکثریت آراء به شرح آتی مبادرت به صدور رای می‌نماید.
رای هیات عمومی
با عنایت به صدر اصل 44 قانون اساسی که بانک ها و بیمه‌ها را در انحصار دولت قرار داده و دولتی اعلان نموده است. و هرگونه خروج از اصل مذکور نیاز به قانون صریح و روشن و غیر قابل تفسیر دارد. که ناقض قانون اساسی باشد. و طبیعتاً چنین حقی باید از مجاری قانونی و قانونگذاری و نیز طبق اصل112 قانون اساسی و در چارچوب مصوبات مجمع تشخیص مصلحت نظام صورت پذیرد. و بدیهی است تا این تاریخ چنین امری اتفاق نیفتاده و با عنایت به قانون ملی شدن بانک‌ها مورخ 1358 و شمول قانون مذکور نسبت به بانک رفاه و با توجه به اینکه بیشترین سهام بانک در آن تاریخ و تا زمان تغییر وضعیت غیر قانونی بانک مذکور متعلق به دولت بوده است. و با عنایت به اینکه اجازه تاسیس بانک خصوصی هرگز بمعنی تغییر وضعیت بانک های دولتی و یا تبدیل بانک های دولتی بغیر دولتی نمی‌باشد. و نظر به اینکه اساسنامه بانک رفاه توسط هیات وزیران به تصویب رسیده و تغییر مرجع تصویب آن بدون قانون و یا اجازه مرجع تصویب کننده قانونی نیست. و مجمع فوق‌العاده نمی‌تواند چنین اقدامی را انجام دهد. و طبق اصل 85 قانون اساسی و نیز اصل138 و دیگر قوانین و مقررات عمومی مرجع تغییر اساسنامه‌ها همان مرجعی است که در آغاز مجاز به تصویب بوده مگر طبق قانون اجازه دیگری صادر شده باشد و در این مورد اجازه‌ای صادر نشده و مجمع عمومی بانک‌ها و شورای عالی بانک ها نیز مجاز به اقداماتی بر خلاف قانون نمی‌باشند. و با افزایش و یا کاهش سهام توسط سهامداران و یا با تشکیل مجمع فوق‌العاده بانک رفاه (نه مجمع عمومی بانک ها و نه شورای عالی بانک ها) بفرض قانونی بودن و مجاز بودن مجاز نیستند به گونه‌ای عمل کنند که محتوای آن خلاف قوانین و مقررات باشد و مثلاً ماهیت بانک را از دولتی به غیر دولتی تبدیل نماید (ذیل اصل 85 قانون اساسی) والا نقض غرض لازم خواهد آمد و در کلیه بانک های ملی شده نیز می‌توان از چنین شیوه‌هایی استفاده کرد و بر خلاف حکمت جعل قانون، قانون را دور زد و لغو کرد. واضح است که قانون اجازه تاسیس بانک های غیر دولتی مصوب 79 و ماده 98 قانون برنامه سوم که بر این اصر صحه می‌گذارد نیز به مفهوم تغییر ماهیت بانک های دولتی و تبدیل آنها به غیر دولتی نمی‌باشد. به علاوه در ماده 5 قانون ضوابط تاسیس بانک غیر دولتی مقرر نموده اشخاص متفرقه که بخشی از سرمایه آنها متعلق به دولت و شرکت های دولتی و یا نهادهای عمومی بوده … نمی‌توانند در بانک‌های غیر دولتی سهامدار باشند. با عنایت به جهات یاد شده و جهات دیگر از جمله اهداف قانون اساسی و اهداف بانکداری اسلامی مصوبه مذکور خلاف اصل 44 قانون اساسی و خلاف قانون ملی کردن بانک‌ها و قانون اجازه تاسیس بانک های غیر دولتی مصوب 79 و خلاف قانون برنامه پنجساله سوم و خلاف اختیارات مجمع عمومی فوق‌العاده بانک مذکور تشخیص گردید و مستنداً به اصل 170 قانون اساسی و ذیل ماده 25 قانون دیوان عدالت اداری ابطال می‌گردد.
رئیس هیات عمومی دیوان عدالت اداری - درّی نجف آبادی