کلاسه پرونده: 347 و316/81
شاکی:سازمان بازرسی کل کشور
موضوع:ابطال مصوبه نهصد و چهل و هشتمین جلسه شورای پول و اعتبار مورخ 20/9/1379، موضوع ضوابط تاسیس بانک غیردولتی
تاریخ رای:یکشنبه 8 دی 1381
شماره دادنامه: 356-357
مقدمه: رئیس سازمان بازرسی کل کشور طی نامه شماره 19765/81/02/د مورخ 1381/08/18 اعلام داشته‌اند، نسخه‌ای از گزارش شورای تطبیق مصوبات اداری با قانون، راجع به ضوابط تاسیس بانک غیردولتی مصوب 1379/09/20 شورای پول و اعتبار ارسال می‌گردد در این گزارش ضوابط مذکور از دو جهت 1- مرجع صالح وضع ضوابط تاسیس بانک غیردولتی 2- مواد مختلف ضوابط نامبرده مورد بررسی قرارگرفتهخ و بنا به جهات و دلایل ابرازی در گزارش اظهارنظر شده، شورای عالی پول و اعتبار صلاحیت وضع ضوابط تاسیس بانک عیردولتی را نداشته و پیشنهاد گردیده به استناد تبصره بند (د) ماده 2 قانون تشکیل سازمان بازرسی کل کشور (خارج از نوبت) موضوع در هیات عمومی دیوان مطرح و تصمیم شایسته اتخاذ گردد. درگزارش شورای تطبیق مصوبات اداری با قانون آمده است، ضوابط تاسیس بانک غیردولتی که در نهصد و چهل و هشتمین جلسه شورای پول و اعتبار مورخ 1379/09/20 به تصویب آن شورا رسیده در جلسات شورای تطبیق مصوبات دستگاه‌های اداری با قانون مورد بررسی قرار گرفت اینک نتایج حاصل از بررسی در دو بخش 1- بررسی مرجع تصویب مصوبه مربوط به ضوابط تاسیس بانک غیردولتی 2- بررسی مواد مختلف ضوابط تاسیس بانک غیردولتی از جهت محتوایی.بررسی مرجع تصویب مصوبه مربوط به ضوابط تاسیس بانک غیردولتی: نظر به اینکه بند (ب) ماده 98 برنامه توسعه سوم.. و بند (ب) ماده واحده قانون اجازه تاسیس بانک غیردولتی فقط ضوابط مربوط به(نحوه فعالیت) بانک غیردولتی را به قانون پولی و بانکی کشور مصوب سال 1351 و قانون عملیات بانکی بدون ربا ارجاع داده و راجع به وضع ضوابط تاسیس بانک‌های غیردولتی ساکت است و از طرفی فصل اول قسمت سوم قانون پولی و بانکی، شرایط تاسیس بانک را در قانون احصاء نموده و مجوزی برای تصویب ضوابط تاسیس بانک را به شورای پول و اعتبار نداده است و مضاف بر آن شرایط مقرر در قانون پولی و پانکی که مربوط به سال 1351 می‌باشد نیز نمی‌تواند منظور قانونگذار را در مورد تاسیس بانک‌های غیردولتی تامین نماید و با عنایت به قسمت اخیر اصل 138 قانون اساسی که مقرر داشته «علاوه بر مواردی که هیات وزیران یا وزیری مامور تامین اجرای قوانین وتنظیم سازمان‌های اداری به وضع تصویب نامه و آیین‌نامه بپردازد … ولی مفاد این مقررات نباید با متن و روح قوانین مخالف باشد …» لذا مرجع تصویب شرایط و ضوابط تایسی بانک‌های غیردولتی در محدوده قوانین مذکور به عهده هیات وزیران بوده وشورای پول و اعتبار مجوزی برای تصویب ضوابط تاسیس بانک‌های غیردولتی نداشته است.بررسی مواد مختلف ضوابط تاسیس بانک غیردولتی از جهت محتوایی: ضوابط تاسیس بانک غیردولتی از جهت محتوایی نیز بررسی شده که برخی از مواد آن به شرح زیر دارای ایراد بوده است.الفبند 2-1 و 33-1 ماده یک ب- ماده 3 جماده 4 وتبصره آن د- تبصره ماده 5 ه-- قسمت اخیر ماده 9 و- تبصره ماده 12 د- تبصره ماده 13 ح- ماده 15 ط- ماده 21 یماده 25 کماده 26 و تبصره یک آن ل- ماده 27 م- ماده 29 بنا به مراتب پیشنهاد می‌شود نسخه‌ای از گزارش جهت ابطال مصوبه مذکور به دیوان عدالت اداری ارسال گردد.اداره حقوقی بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران در پاسخ به شکایت مذکور طی نامه شماره 4971 مورخ 1381/09/26 اعلام داشته‌اند،الف) مرجع صالح تصویب ضوابط تاسیس بانک غیردولتی: بند الف ماده واحده قانون تاسیس بانک غیردولتی مقرر می‌دارد «سیاست‌گذاری پولی،اعتباری، ارزی، چاپ اسکناس، ضرب سکه، حفظ ذخائر ارزی، نظارت بر بانک‌ها و صدور مجوز فعالیت بانکی در قلمرو وظایف دولت در جهت اعمال حاکمیت دراختیار دولت می‌ماند.» نظارت بر بانک‌ها: به‌موجب بند (ب) ماده 11 قانون پولی و بانکی کشور نظارت بر بانک‌ها و موسسات اعتباری از جمله وظایف بانک مرکزی است.صدور مجوز فعالیت بانکی: «تاسیس بانک در ایران موکول به تصویب اساسنامه آن به وسیله شورای پول و اعتبار و صدور اجازه از طرف بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران است.»(بند ج ماده 30 قانون پولی و بانکی کشور) شکی نیست مقصود قانونگذار از عبارت دولت در ماده واحده مذکور ناظر به مجموعه دولت یعنی وزارتخانه، موسسه دولتی شرکت دولتی بر حسب مورد با توجه به وظایف مربوطه می‌باشد. بنا به مراتب فوق کلیه موارد احصاء شده در بند الف ماده واحده اجازه تاسیس بانک‌های غیردولتی از جمله وظایف و اختیارات بانک مرکزی است که به موجب قانون خاص به وی محول گردیده و عدول از آن نیاز به نص صریح قانون دارد که در مانحن فیه ملاحظه نمی‌گردد. اگر استدلال سازمان بازرسی در خصوص صدور مجوز فعالیت بانکی پذیرفته شود. این استدلال باید در مورد سایر وظایف بانک مرکزی نیز قابل تسری باشد یعنی کلیه اختیارات بانک مرکزی در اختیار هیات دولت قرار گیرد که این امر فاقد وجاهت قانونی و منطقی است. بدیهی است اعمال وظایف قانونی دولتی در ابعاد گوناگون بر اساس تقسیم وظایف و اختیارات در قوانین تاسیس وزارتخانه‌ها، موسسات و شرکت‌های دولتی صورت گیرد. در غیر این صورت فلسفه تاسیس دستگاه‌های مختلف مورد تردید و جه بسا اندیشه انحلال آنها مطرح گردد. اصولاً تاسیس بانک و اشتغال به عملیات بانکداری بدون مجوز بانک مرکزی مطابق قانون پولی و بانکی کشور که کماکان به عنوان مهمترین قانون در این موارد دارای حق قانونی است، میسر نمی‌باشد. تصویب ضوابط بانک غیردولتی توسط شورای پول و اعتبار به دلایل زیر اتخاذ گردیده است، اولاً:به‌موجب بند (ج) ماده واحده «دولت میتواند به افراد حقیقی و حقوقی داخلی در صورت دارا بودن شرایط زیر مجوز اعطاء نماید.. از آنجا که بند (ج) فوق‌الاشعار در مقام بیان اختیار اطاء مجوز فعالیت بانکی با شرایط پیش‌بینی شده به بانک مرکزی می‌باشد و از انشای آن هیچگونه تکلیفی مستفاد نمی‌گردد. لذا بانک مرکزی به دلالت مفاد متن ماده واحده و پیش‌بینی اجازه تصویب اساسنامه بانک توسط شورای پول و اعتبار و صدور اجازه نامه از سوی بانک مرکزی ضوابطی را تهیه و به تصویب شورای پول و اعتبار رسانده است که در واقع با روح قانون پولی و بانکی و ماده واحده همخوانی دارد. ثانیاً: اشخاص حقوقی اعم از عمومی و خصوصی تابع اصل تخصص هستند این اصل به معنای این است که هر شخص حقوقی فقط میتواند به موجب قانون یا به موجب قانون با به‌موجب اختیاراتی که در اساسنامه برای آن پیش‌بینی شده است عمل نماید. بدین منظور تصویب اساسنامه یک بانک توسط شورای پول و اعتبار به منزله پیش‌بینی ضوابط و حیطه فعالیت آن است لذا، ضوابط تعیین شده به منزله وظایف و اختیاراتی است که شورای پول و اعتبار می‌توانسته با توجه به بند (ج) ماده واحده و سایر قوانین لازم الاجراء جهت فعالیت غیردولتی تدوین نماید. ب) ایرادات وارده به ضوابط تاسیس بانک غیردولتی.. با عنایت به موارد مشروحه فوق تقاضای رد ادعاهای مطروحه از سوی سازمان بازرسی کل کشور را دارد.هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ فوق به ریاست حجت‌الاسلام‌والمسلمین دری‌نجف‌آبادی و با حضور روسای شعب بدوی و روسا ومستشاران شعب تجدیدنظر تشکیل و پس از بحث و بررسی و انجام مشاوره با اکثریت آراء به شرح آتی مبادرت به‌صدور رای می‌نماید.
رای هیات عمومی
علاوه بر اینکه حکم مقرر در بند (ج) ماده (30) قانون پولی و بانکی مصوب 1351 متضمن تفویض مسئولیت تصویب اساسنامه هر بانک به تناسب نوع و ماهیت فعالیت خاص آن بانک به شورای پول و اعتبار است و ظهور در جواز وضع مقررات آمره در زمینه تعیین ضوابط تاسیس مطلق بانک‌های غیردولتی ندارد و به صراحت بند (ج) ماده 98 قانون برنامه سوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران مصوب 1379 و بند (ج) ماده واحده قانون تاسیس بانک غیردولتی مصوب 1379 که با عنایت به مدلول ذیل اصل 44 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران وضع شده، البته تعیین ضوابط، قلمرو و شرایط طبق اصل 44 قانون اساسی نیاز به قانون دارد - لیکن اختیار اعطاء مجوز فعالیت بانک غیردولتی به اشخاص حقیقی یا حقوق دولت تفویض شده است بنا به جهات فوق‌الذکر و توجه به حدود وظایف و مسئولیت‌های قانونی شورای پول و اعتبار. مصوبه نهصد و چهل و هشتمین جلسه مورخ 1379/09/20 شورای پول و اعتبار تحت عنوان ضوابط تاسیس بانک غیردولتی از خارج از حدود اختیارات آن شورا در وضع مقررات دولت تشخیص داده می‌شود و مستنداً به قسمت دوم ماده 25 قانون دیوان عدالت اداری ابطال می‌گردد.
رئیس هیات عمومی دیوان عدالت اداری - درّی نجف آبادی