گردش کار:
شاکی به موجب دادخواستی 1. ابطال مصوبه شماره 94386/60 مورخ 16/4/1399 مرکز اصناف و بازرگانان ایران و دبیرخانه هیات عالی نظارت 2. ابطال نامه 52225/04/128 مورخ 16/10/1399 سازمان صنعت، معدن و تجارت استان گلستان را خواستار شده و در جهت تببین خواسته اعلام کرده است که:
ریاست محترم دیوان عدالت اداری
با سلام و احترام؛ بر اساس دادنامه های 268 الی 270 مورخ 30/3/96 و دادنامه 1072 مورخ 12/6/1398 که حکایت از لزوم استعلام از شهرداریها در صدور و تمدید پروانه های کسب دارند و عدم استعلام موجب می‌شود که اصناف بدون پرداخت عوارض مربوطه پروانه کسب دریافت نمایند که این امر موجب تضییع حقوقات عمومی شهرداریها می‌شود و نظارت شهرداریها را بر اصناف تضییق می‌نماید که نهایتاً مغایر تبصره 2 ماده 12 و نیز ماده 80 قانون نظام صنفی و ایضاً مخالف بند های 20 و 24 ماده 55 قانون شهرداریها می‌باشد.
متن مقرره مورد شکایت به قرار زیر است:
نامه شماره 94386/60- 16/4/1399
با عنایت به استعلامات واصله متعدد در خصوص نحوه اجرای مفاد دادنامه شماره 1072 مرخ 12/6/1398 هیات عمومی محترم دیوان عدالت اداری مبنی بر استعلام از شهرداری برای صدور و تمدید پروانه کسب، به اطلاع می رساند:
اولاً: به استناد تبصره (4) ذیل ماده (7) قانون اصلاح مواد (1)، (6) و (7) قانون اجرای سیاست های کلی اصل چهل و چهارم قانون اساسی، مراجع صادر کننده مجوز کسب و کار حق ندارند حتی با توافق متقاضی مجوز، هیچ شرط یا مدرکی یا هزینه ای بیش از آنچه در پایگاه اطلاع رسانی مجوزهای کسب و کار، موضوع ماده «57» قانون رفع موانع تولید رقابت پذیر و ارتقای نظام مالی کشور، تصریح شده از متقاضی موصوف مطالبه کنند و تخلف از این تبصره مشمول مجازات موضوع ماده (600) قانون مجازات اسلامی- کتاب پنجم، تعزیرات و مجازات های بازدارنده- است.
ثانیاً: مدلول دادنامه شماره 1072 هیات عمومی دیوان عدالت اداری حکایت از ابطال مفاد نامه های شماره 94386/60 مورخ 16/4/1399 معاون وقت امور اقتصادی و بازرگانی این وزارتخانه و نامه شماره ی 8524/06/07 مورخ 17/8/1396 اتاق اصناف ایران داشته و دلالت بر الزام این وزارتخانه به درج مقررات مازاد بر آنچه که در آیین‌نامه اجرایی موضوع ماده (12) قانون نظام صنفی بیان شده است، ندارد؛ لذا مراجع ذی صلاح برای صدور یا تمدید پروانه کسب کماکان می‌بایست بر اساس ضوابط و شرایط موجود در آیین‌نامه یاد شده اقدام نموده و از هرگونه استعلام مازاد بر آن چه که پیش تر مقرر شده است، احتراز نمایند.
النهایه با عنایت به بارگذاری شرایط و مدارک لازم برای صدور و تمدید پروانه کسب در سامانه اصناف که برابر قانون و مقررات موضوعه توسط هیات مقررات زدایی در پایگاه اطلاع رسانی مجوزهای کسب و کار احصا شده است، مراجع صدور پروانه کسب می‌بایست صرفاً مطابق مراتب فوق نسبت به اخذ مدارک از متقاضیان صدور یا تمدید پروانه کسب اقدام نمایند. رئیس مرکز و دبیر هیات عالی نظارت
نامه شماره 52225/04/128 -16/10/1399
در خصوص استعلام از شهرداری هنگام صدور و تمدید پروانه کسب، به پیوست تصویر نامه شماره 94386/60 مورخ 16/4/1399 مرکز اصناف و بازرگانان ایران در خصوص عدم استعلام از شهرداری بابت صدور و تمدید پروانه کسب ارسال می‌گردد. لذا از آنجایی که دادنامه شماره 1072 هیات عمومی دیوان عدالت اداری حکایت از ابطال مفاد نامه های شماره 168794/60 مورخ 26/7/1396 معاون وقت امور اقتصادی و بازرگانی این وزارتخانه و نامه شماره ی 8524/06/07 مورخ 17/8/1396 اتاق اصناف ایران داشته و دلالت بر الزام این وزارتخانه به درج مقررات مازاد بر آنچه که در آیین‌نامه اجرایی موضوع ماده (12) قانون نظام صنفی بیان شده است، ندارد؛ لذا مراجع ذی صلاح برای صدور یا تمدید پروانه کسب کماکان می‌بایست بر اساس ضوابط و شرایط موجود در آیین‌نامه یاد شده اقدام نموده و از هرگونه استعلام مازاد بر آن چه که پیش تر مقرر شده است، خودداری نمایند. النهایه نظر به بارگذاری شرایط و مدارک لازم برای صدور و تمدید پروانه کسب در سامانه اصناف که برابر قانون و مقررات موضوعه توسط هیات مقررات زدایی در پایگاه اطلاع رسانی مجوزهای کسب و کار احصا شده است، مراجع صدور پروانه کسب می‌بایست صرفاً مطابق مراتب فوق نسبت به اخذ مدارک از متقاضیان صدور یا تمدید پروانه کسب اقدام نمایند. رییس سازمان
در پاسخ به شکایت مذکور، سرپرست مرکز اصناف و بازرگانان ایران و دبیر هیات عالی نظارت به موجب لایحه شماره 71330/60-8/3/1400 به طور خلاصه توضیح داده است که:
1- مطابق دادنامه شماره 1072 مورخ 12/6/1398 هیات عمومی محترم دیوان عدالت اداری، نامه شماره 168794/60 مورخ 26/7/1396 معاون امور اقتصادی و بازرگانی وزارت صنعت، معدن و تجارت و بخشنامه شماره 8524/06/07 مورخ 17/8/1396 اتاق اصناف ایران ابطال گردیده که این موضوع دلالت بر الزام مرکز اصناف و دبیرخانه هیات عالی نظارت بر سازمان های صنفی به درج مقررات مازاد بر آیین‌نامه اجرایی موضوع ماده (12) قانون نظام صنفی و دلالت بر ابطال آیین‌نامه اجرایی موضوع ماده (12) قانون نظام صنفی ندارد؛ لذا نامه شماره 94386/60 مورخ 16/4/1399 مغایر مفاد رای شماره 1072 هیات موصوف نمی‌باشد.
2- از جمله مستندات شهرداری ها در الزام به انجام استعلام جهت صدور و تمدید پروانه کسب، بند (20) ماده (55) قانون شهرداری ها است. بند فوق، صرفاً در مورد جلوگیری از تاسیس، تعطیل، تخریب و انتقال مشاغل مزاحم و آلاینده به خارج از شهر است؛ لذا شامل تمامی مشاغل و کسب کارها نبوده و مشتمل بر تکلیف و الزامی برای مراجع صدور مجوز کسب و کار نیز نمی‌باشد. به علاوه آیین‌نامه ساماندهی مشاغل و اصناف مزاحم شهری مصوب 10/10/1396 هیات وزیران در راستای اجرای بند (20) ماده (55) اصلاحی قانون شهرداری ها به احصاء صنوف و مشاغل آلاینده و مزاحمی که نمی توانند در محدوده شهر فعالیت نمایند، پرداخته و در تبصره (2) ماده (3) دستگاه های اجرایی و اتحادیه های صنفی را موظف به خودداری از صدور مجوز جدید و یا تمدید پروانه فعالیت برای مشاغل و صنوف احصا شده برای استقرار در محل های غیر مجاز دانسته است؛ لذا ملاک بند (20) ماده (55) قانون شهرداری ها و آیین‌نامه فوق، نوع و ماهیت فعالیت مشاغل از باب تعیین صنوف آلاینده و مزاحم شهری است و از باب کاربری تجاری و کارگاهی واحد صنفی نمی‌باشد.
3- اولاً: تبصره (2) ماده (12) قانون نظام صنفی مصوب 12/6/1392 مجلس شورای اسلامی، بدون احصا مراجع استعلام شونده، صرفاً بیان می‌دارد که کلیه دستگاه هایی که اتحادیه ها برای صدور پروانه کسب از آن ها استعلام می کنند، موظفند ظرف مدت 15 روز از تاریخ دریافت استعلام، نظر قطعی و نهایی خود را اعلام دارند. ثانیاً: تعیین مومارد مورد نیاز جهت استعلام از مراجع استعلام شونده، مبتنی بر وجود الزام به استعلام توسط مرجع صدور مجوز کسب و کار است. به عبارت روشن تر، درج الزام به انجام استعلام از دستگاه های استعلام شونده در بند های (2)، (3) شق (الف) و بند (1) شق (ب) ماده (3) آیین‌نامه اجرایی موضوع ماده (12) قانون نظام صنفی، از جمله، استعلام از نیروی انتظامی برای گواهی صلاحیت شخصی و انتظامی برخی از صنوف، مستند به ماده (2) آیین‌نامه اماکن عمومی مصوب 23/3/1363 هیات وزیران، استعلام از اداره امور مالیاتی ذی ربط به موجب تکلیف اتحادیه های صنفی موضوع ماده (186) قانون مالیات های مستقیم و استعلام از مراکز بهداشتی و درمانی برای کارت معاینه پزشکی و گواهی صلاحیت بهداشتی صنوف مشمول، مستند به الزام مرجع صدور پروانه کسب در قانون اصلاح ماده (13) قانون مواد خوردنی، آشامیدنی، آرایشی و بهداشتی است. لذا الزام اتحادیه های صنفی به انجام استعلام، مبتنی بر حکم قانونگذار در سایر قوانین بوده است؛ در صورتی که به موجب هیچ کدام از قوانین و مقررات موضوعه، تکلیف به انجام استعلام کاربری اماکن عمومی از شهرداری ها توسط مراجع صدور پروانه کسب پیش بینی نشده است. ثالثاً: موارد قابل استعلام باید صراحتاً در قانون ذکر شود نه اینکه از تلویحات قانونی استنباط گردد زیرا در غیر این صورت دارای تالی فاسد بوده و مغایر با اهداف توسعه و روح قوانین مربوط به رفع موانع تولید، تسهیل کسب و کار، توسعه اقتصادی و ارتقای تولید ملی می‌باشد.
4- مطابق ماده (80) قانون نظام صنفی، صدور پروانه کسب برای اماکن با کاربری اداری یا کارگاهی بلامانع است. ماده فوق صرفاً در مقام بیان دو نوع دیگر از کاربری اماکن، علاوه بر اماکن تجاری می‌باشد. در واقع، قصد قانونگذار، افزودن دو نوع از انواع کاربری های امکان، جهت انجام فعالیت صنفی بوده است. لذا ماده مذکور مدخلیتی در الزام آور بودن یا نبودن استعلام از شهرداری ها جهت صدور و تمدید پروانه کسب ندارد. لازم به ذکر است؛ چنانچه مستند الزام به انجام استعلام از شهرداری ها برای نوع کاربری امکان، ماده (80) قانون نظام صنفی باشد، ماده مذکور صرفاً در بردارنده دو نوع از انواع کاربری اماکن صنفی است. مضافاً اینکه، هیچ گونه ارتباط منطقی و قانونی بین استعلام از شهرداری ها و ماده (80)قانون نظام صنفی و بند (24) ماده (55) قانون شهرداری ها وجود ندارد.
5- هم چنین به استناد تبصره (4) ماده (7) قانون اصلاح مواد (1)، (6) و (7) قانون اجرای سیاستهای کلی اصل چهل و چهارم قانون اساسی، مراجع صادر کننده مجوز کسب و کار حق ندارند حتی با توافق متقاضی مجوز، هیچ شرط یا مدرکی یا هزینه ای بیش از آنچه در پایگاه اطلاع رسانی مجوزهای کسب و کار تصریح شده، از متقاضی دریافت مجوز کسب و کار مطالبه کنند. تخلف از این تبصره مشمول مجازات موضوع ماده (600) قانون مجازات اسلامی- کتاب پنجم، تعزیرات و مجازات های بازدارنده- است. علی هذا شرایط صدور و تمدید پروانه کسب به موجب آیین‌نامه اجرایی موضوع ماده (12) قانون نظام صنفی که مورد تایید هیات عالی نظارت بوده و در تاریخ 4/11/1394 به تصویب وزیر صنعت، معدن و تجارت رسید، تشریح گردیده و مطالبه هرگونه مدرک اضافی از متقاضیان صدور و تمدید کسب مغایر قوانین و مقررات موضوعه می‌باشد.
سرپرست مرکز و دبیر هیات عالی نظارت
در اجرای ماده 84 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 پرونده به هیات تخصصی صنایع و بازرگانی دیوان عدالت اداری ارجاع شد و پس از بحث و بررسی محتویات پرونده، ختم رسیدگی اعلام و با نظر بیش از 4/3 اعضاء حاضر در جلسه به شرح زیر به صدور رای مبادرت شد.
« رای هیات تخصصی صنایع و بازرگانی دیوان عدالت اداری »
اولاً به موجب ماده 12 قانون نظام صنفی مصوب سال 1392: «افراد صنفی موظّفند قبل از تاسیس هر نوع واحد صنفی یا اشتغال به کسب و حرفه، نسبت به اخذ پروانه کسب اقدام کنند. آیین‌نامه اجرایی نحوه صدور، تمدید و تعویض پروانه کسب موقت و دائم موضوع این ماده ظرف سه ماه از تاریخ لازم‌الاجرا شدن این قانون توسط اتاق اصناف ایران با همکاری دبیرخانه هیات عالی نظارت تهیه می‌شود و پس از تایید هیات عالی نظارت به تصویب وزیر صنعت، معدن و تجارت می‌رسد.» در همین راستا، آیین‌نامه اجرایی نحوه صدور و تمدید پروانه کسب (موضوع ماده 12 قانون نظام صنفی) در جلسه مورخ 24/10/1394 هیات عالی نظارت تایید و در تاریخ 4/11/1395 به تصویب وزیر صنعت، معدن و تجارت رسید و برمبنای بند 3 ماده 2 آن مقرر شده است که: «پس از قبول تقاضا (یا عدم اعلام نظر مرجع صدور در موعد مقرر) مرجع صدور پروانه کسب مکلّف است، استعلام‌های مورد نیاز را صادر و دستگاههای استعلام شونده نیز موظّفند حداکثر ظرف مدت پانزده روز از تاریخ دریافت استعلام، نظر قطعی خود را اعلام دارند.» ثانیاً براساس تبصره 4 ماده 7 قانون اجرای سیاستهای کلّی اصل چهل و چهارم قانون اساسی، کلّیه مراجع صادرکننده مجوز موظّفند حداکثر ظرف مدت یک سال پس از لازم‌الاجرا شدن این قانون، ثبت درخواست و صدور کلّیه مجوزهای خود را به صورت الکترونیکی (غیرکاغذی)، براساس اولویت تعیین شده توسط دبیرخانه هیات مقررات‌زدایی و بهبود محیط کسب و کار، مطابق جزئیات مندرج در شناسنامه مصوب و از طریق درگاه ملّی مجوزهای کشور انجام دهند و مراجع صادرکننده مجوز کسب و کار حق ندارند حتی با توافق متقاضی مجوز، هیچ شرط یا مدرکی یا هزینه‌ای بیش از آنچه در درگاه مربوطه تصریح شده، از متقاضی دریافت مجوز کسب و کار مطالبه کنند. بنا به مراتب فوق و نظر به اینکه برمبنای نامه شماره 52225/04/128 مورخ 16/10/1399 رئیس سازمان صنعت، معدن و تجارت استان گلستان که براساس آن، مراجع ذیصلاح مکلّف شده‌اند تا در چهارچوب مقررات آیین‌نامه اجرایی نحوه صدور و تمدید پروانه کسب (موضوع ماده 12 قانون نظام صنفی) نسبت به اخذ استعلام از دستگاههای استعلام شونده اقدام نمایند و مفاد نامه فوق نافی استعلام از شهرداری به عنوان یکی از دستگاههای اجرایی نیست و در عین حال در مقرره مورد شکایت به رعایت شرایط مقرر در تبصره 4 ماده 7 قانون اجرای سیاستهای کلّی اصل چهل و چهارم قانون اساسی تاکید شده؛ بنابراین نامه شماره 52225/04/128 مورخ 16/10/1399 رئیس سازمان صنعت، معدن و تجارت استان گلستان خلاف قانون و خارج از حدود اختیار نبوده و به استناد بند «ب» ماده 84 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 رای به رد شکایت صادر و اعلام می‌کند. این رای ظرف مهلت بیست روز از تاریخ صدور توسط رئیس دیوان عدالت اداری و یا ده نفر از قضات دیوان عدالت اداری قابل اعتراض است.
مهدی دربین
رئیس هیات تخصصی صنایع و بازرگانی
دیوان عدالت اداری
نظریه هیات تخصصی صنایع و بازرگانی دیوان عدالت اداری
با توجه به اینکه هیات تخصصی صنایع و بازرگانی دیوان عدالت اداری قبلاً به شکایت مطروحه به خواسته ابطال بخشنامه شماره 94386/60 مورخ 16/4/1399 رئیس مرکز اصناف و بازرگانان ایران و دبیر هیات عالی نظارت رسیدگی کرده و به موجب دادنامه شماره 140009970906010739 مورخ 24/5/1400 رای به رد شکایت فوق صادر کرده است، بنابراین موجبی برای رسیدگی به شکایت مطروحه به خواسته ابطال بخشنامه مذکور وجود ندارد و موضوع مشمول حکم مقرر در ماده 85 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 است. /ت
مهدی دربین
رئیس هیات تخصصی صنایع و بازرگانی
دیوان عدالت اداری