هیات تخصصی کار، بیمه و تامین اجتماعی
شماره پرونده: ه- ع/9701537 و 9701538 شماره دادنامه:814- 9909970906010813 تاریخ: 4/6/99
شاکی: خانم خاتون حسن زاده
طرف شکایت: سازمان تامین اجتماعی و هیات وزیران
موضوع شکایت و خواسته: ابطال ماده 4 آیین‌نامه ضوابط نقل و انتقال حق بیمه و کسورات بیمه ای بین صندوق های بیمه مصوب هیات وزیران مورخ 27/3/1380 و ابطال بند 2 دستورالعمل اشتراک صندوق بازنشستگی کارکنان پیمانی شماره 1/23702 مورخ 9/2/1382 سازمان تامین اجتماعی
شاکی دادخواستی به طرفیت سازمان تامین اجتماعی به خواسته ابطال ماده 4 آیین‌نامه ضوابط نقل و انتقال حق بیمه و کسورات بیمه ای بین صندوق های بیمه مصوب هیات وزیران مورخ 27/3/1380 و ابطال بند 2 دستورالعمل اشتراک صندوق بازنشستگی کارکنان پیمانی شماره 1/23702 مورخ 9/2/1382 سازمان تامین اجتماعی به دیوان عدالت اداری تقدیم کرده که به هیات عمومی ارجاع شده است. متن مقرره مورد شکایت به قرار زیر می‌باشد:
ماده 4 آیین‌نامه ضوابط نقل و انتقال حق بیمه و کسورات بیمه ای بین صندوق های بیمه مصوب هیات وزیران مورخ 27/3/1380:
ماده 4- چگونگی محاسبه مبلغ مابه التفاوت وجوه حق بیمه یا کسور بازنشستگی قابل انتقال که توسط مستخدم پرداخت می‌شود به شرح زیر است:
کسور بازنشستگی یا حق بیمه با نرخ مقرر در صندوق بیمه جدید (اعم از سهم مستخدم و سهم کارفرما) بر مبنای آخرین حقوق و فوق العاده‌های دریافتی در تاریخ جابه جایی یا اولین حقوق و مزایای ماهانه زمان انتقال به صندوق جدید که مشمول کسر حق بیمه یا کسور بازنشستگی می‌شوند (هرکدام که بیشتر است) ضرب در تمام ماه های سنوات خدمت قابل قبول در صندوق بیمه جدید منهای مجموع وجوهی که به عنوان کسور بازنشستگی یا حق بیمه متعلقه (اعم از سهم مستخدم و سهم کارفرما) و تفاوت تطبیق حقوق و مقرری ماه اول و حق بیمه درمان از صندوق بیمه قبلی به صندوق بیمه‌جدید منتقل شده است.
بند 2 دستورالعمل اشتراک صندوق بازنشستگی کارکنان پیمانی شماره 1/23702 مورخ 9/2/1382 سازمان تامین اجتماعی:
2- نرخ کسور بازنشستگی مستخدمین پیمانی مطابق نرخ کسور بازنشستگی مستخدمین رسمی مشترک این صندوق می‌باشد. (درحال حاضر سهم مستخدم 9 درصد، سهم کارفرمائی 5/13 درصد مجموعا 5/22 درصد است).
دلایل شاکی برای ابطال مقرره مورد شکایت:
ماده 4 آیین‌نامه و ماده 2 دستورالعمل مورد اعتراض که مابه التفاوت کسور بازنشستگی یا حق بیمه با نرخ مقرر در صندوق بیمه ای جدید (اعم از سهم مستخدم و سهم کارفرما) را بر مبنای آخرین حقوق و فوق العاده دریافتی از تاریخ جابه جایی صندوق یا حقوق و مزایای ماهانه زمان انتقال به صندوق جدید (هرکدام که بیشتر باشد) تعیین نموده اند، در اجرای ماده 42 قانون برنامه سوم توسعه تصویب گردیده اند. لذا با توجه به اینکه قانون برنامه سوم توسعه به مدت 5 سال دارای اعتبار بوده و مدت آن منقضی شده و در قوانین بعدی توسعه و قوانین موضوعه دیگر از جمله احکام دایمی برنامه های توسعه کشور ذکری از مفاد ماده 42 قانون برنامه سوم توسعه نشده لذا دستورالعمل و آیین‌نامه مذکور بدین سبب فاقد اعتبار بوده و اقدام سازمان تامین اجتماعی براساس آنها فاقد مبنای قانونی است. لذا در حال حاضر سازمان باید یا مطابق با ماده واحده قانون نقل و انتقال حق بیمه بازنشستگی مصوب سال 1365 اقدام نماید که طبق تبصره 3 و آیین‌نامه اجرایی آن نحوه محاسبه مابه التفاوت حق بیمه صرفا براساس آیین‌نامه مزبور خواهد بود و دستورالعمل موضوع اعتراض مغایر قانون مزبور نیز می‌باشد. و یا سازمان باید طبق ملاک بند ز تبصره ماده واحده قانون بودجه سال 1393 اقدام نمایدکه مطابق آن حق بیمه سهم مستخدم و کارفرما برای مستخدمین رسمی دولت که توسط صندوق تامین اجتماعی وصول شده است براساس دستورالعملی که توسط وزیر کار تهیه و ابلاغ می‌گردد، بدون اینکه بار اضافی بر مستخدم تحمیل کند، تعیین خواهد شد. و در هرحال مطابق تمامی قوانین از جمله ماده 36 اساسنامه سازمان تامین اجتماعی پرداخت سهم سازمان متبوع مستخدم بر عهده خود دستگاه است و نمی توان سهم سازمان را از مستخدم مطالبه نمود.
در پاسخ به شکایت مذکور، مدیر کل حقوقی سازمان تامین اجتماعی به موجب لایحه های شماره 1390/98/7100 مورخ 9/5/1398 به طور خلاصه توضیح داده اند که:
ایرادات شکلی:
1- شکایت شاکی موردی بوده و رسیدگی به آن در صلاحیت شعب دیوان عدالت اداری است.
2- با عنایت به اینکه ضوابط نقل و انتقال حق بیمه و کسورات بیمه ای بین صندوق های بیمه مصوب 27/3/1380 هیات وزیران می‌باشد، لذا دعوی در این قسمت متوجه سازمان تامین اجتماعی نیست.
3- شاکی مشخص ننموده که مقررات معترض عنه مغایر کدام قانون است.
ایرادات ماهوی:
1- ضوابط نقل و انتقال حق بیمه و کسورات بیمه ای بین صندوق های بیمه مصوب 27/3/1380 هیات وزیران و دستورالعمل اشتراک صندوق بازنشستگی کشوری کارکنان پیمانی براساس ماده 42 قانون برنامه سوم توسعه تصویب گردیده که اساسا به سبب اتمام مدت اجرای آن، اساسا فاقد موضوعیت می‌باشد. و در زمان اجرایی بودن نیز مغایرتی با قانون نداشته است.
2- به موجب قانون نقل و انتقال مصوب سال 1365 تغییر صندوق بیمه ای مستلزم پرداخت مابه التفاوت دو صندوق بوده و بیمه شده متقاضی باید مابه التفاوت نرخ حق بیمه دو صندوق را پرداخت نماید وگرنه نقل و انتقالی صورت نمی گیرد. مضاف بر اینکه آیین‌نامه تبصره 3 قانون مذکور مقرر داشته که مابه التفاوت مذکور باید به نرخ روز و بر مینای حقوق و مزایای روز درخواست متقاضی پرداخت شود.
3- طبق آیین‌نامه نحوه تغییر صندوق و نقل و انتقال بیمه به شماره 190242/ت49467ه- مورخ 25/12/1392 مصوب هیات وزیران که در راستای ماده 28 قانون برنامه پنجم توسعه کشور صادر گردیده با به روزرسانی حق بیمه ها براساس سود بانکی و بار مالی ناشی از نقل و انتقال مقرر نموده که پس از وصول تقاضا، صندوق بیمه ای مقصد درخواست را برای مبدا ارسال می‌دارد و صندوق مبدا موظف است که نسبت به انتقال حق بیمه و سوابق بیمه ای قابل انتقال اقدام نموده و حق بیمه متعلقه را با توجه به سنوات خدمت مورد نظر به ماخذ نرخ کسور مورد عمل صندوق و برطبق حقوق و مزایای ماهیانه زمان تقاضا، محاسبه و مابه التفاوت آن را با کسور بازنشستگی یا حق بیمه صندوق مبدا از متقاضی دریافت دارد. پس از انتقال سوابق محاسبه و اخذ مابه التفاوت ناشی از کسور منتقله متوجه صندوق مقصد می‌باشد. و شاکی که درخواست خود را در طول لازم الاجرا بودن قانون برنامه پنجم توسعه به دستگاه محل خدمت ارائه نموده مشمول آیین‌نامه مذکور است.
4- دستورالعمل بند ز تبصره 15 ماده واحده قانون بودجه سال 1393 مربوط به آن دست از مستخدمین رسمی دولت است که در دوره خدمت پیمانی و قراردادی مشمول قانون تامین اجتماعی بوده و به حکم قانونگذار و به سبب تبدیل وضعیت از پیمانی به رسمی، صندوق بازنشستگی آنان به صندوق بازنشستگی کشوری تغییر یافته و به افرادی که به اختیار تقاضای تغییر صندوق را طرح می نمایند ارتباطی ندارد که این امر در رای شماره 128 مورخ 29/6/1396 هیات تخصصی مورد اشاره قرار گرفته است. همچنین به موجب ماده 1 آیین‌نامه تبصره 3 ماده واحده نقل و انتقال سوابق بیمه ای، بیمه شدگانی که طبق ضوابط محل کار یا خدمت، صندوق بازنشستگی آنها تغییر می‌نماید مشمول این آیین‌نامه بوده ازین رو شاکی که به اختیار صندوق خود را تغییر داده مشمول این آیین‌نامه نمی گردد.
از ناحیه هیات وزیران لایحه دفاعیه ای در پرونده موجود نبود.
پرونده های شماره ه- ع/9701537 و ه- ع/9701538 مبنی بر درخواست ابطال ماده 4 آیین‌نامه ضوابط نقل و انتقال حق بیمه و کسورات بیمه ای بین صندوق های بیمه مصوب 27/3/1380 هیات وزیران و بند 2 دستورالعمل شماره 1/23702 مورخ 9/2/1382 سازمان تامین اجتماعی با موضوع اشتراک صندوق بازنشستگی کارکنان پیمانی در جلسه مورخ 27/5/1399 هیات تخصصی کار، بیمه و تامین اجتماعی مورد رسیدگی قرار گرفت و اعضا به اتفاق به شرح ذیل مبادرت به صدور رای نمودند:
رای هیات تخصصی کار، بیمه و تامین اجتماعی
اولا مصوبات معترض عنه از جمله مقررات عام الشمول موضوع بند 1 ماده 12 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب 1392 می‌باشند. همچنین در زمان اعتبار خود، منشا اثر نیز بوده اند، لذا قابلیت طرح در هیات عمومی دیوان عدالت اداری را دارند.
ثانیا ماده 4 آیین‌نامه ضوابط نقل و انتقال حق بیمه و کسورات بیمه ای بین صندوق های بیمه مصوب 27/3/1380 هیات وزیران در راستای اجرای ماده 42 قانون برنامه سوم اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران مصوب 17/1/1379 تصویب گردیده و اعتبار قانون مذکور با تصویب قوانین لاحق بعدی از جمله قانون برنامه پنج ساله پنجم توسعه جمهوری اسلامی ایران (1394 - 1390) مصوب 1389 و قانون برنامه پنج ساله ششم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران (1400 - 1396) مصوب 1394 و دستورالعمل شماره 159755 مورخ 26/8/1393 وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی موضوع بند (ز) تبصره 15 ماده واحده قانون بودجه سال 1393 کل کشور، به اتمام رسیده و منسوخ شده است، بنابراین ماده 4 آیین‌نامه معترض عنه نیز در حال حاضر قابلیت اجرایی نداشته و منسوخ گردیده است. از طرفی این ماده در زمان اعتبار، وفق ماده 42 قانون برنامه سوم اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران مصوب 17/1/1379 تصویب گردیده و مغایرتی با آن نداشته و خارج از حدود اختیارات مقام صادر کننده آن نبوده و قابل ابطال نمی‌باشد.
ثالثا بند 2 دستورالعمل شماره 1/23702 مورخ 9/2/1382 سازمان تامین اجتماعی که بیان می دارد: «نرخ کسور بازنشستگی مستخدمین پیمانی مطابق نرخ کسور بازنشستگی مستخدمین رسمی مشترک این صندوق می‌باشد»
در اجرای ماده 10 آیین‌نامه استخدام پیمانی موضوع تبصره 6 قانون استخدام کشوری مصوب 1/6/1368 هیات وزیران که براساس آن «حقوق و مزایای کلیه مستخدمان پیمانی دستگاه های دولتی از تاریخ 1/1/1378 مانند کارکنان رسمی مشابه و به استناد قانون نظام هماهنگ پرداخت کارکنان دولت و مقررات آن تعیین می‌شود.» صادر گردیده است.
بنابراین با توجه به اینکه ملاک تعیین کسورات بازنشستگی، حقوق و مزایای دریافتی می‌باشد و میان کارکنان پیمانی و رسمی از نظر حقوق و مزایای دریافتی تفاوتی وجود ندارد، بند 2 دستورالعمل معترض عنه مغایرتی با قانون نداشته و خارج از حدود اختیارات مقام صادر کننده آن نبوده و قابل ابطال نمی‌باشد. این رای به استناد بند (ب) ماده 84 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب 1392 ظرف مهلت بیست روز از تاریخ صدور از جانب رییس محترم دیوان عدالت اداری یا 10 نفر از قضات محترم دیوان عدالت اداری قابل اعتراض است.
غلامرضا مولابیگی - رئیس هیات تخصصی کار، بیمه و تامین اجتماعی دیوان عدالت اداری
مستندات
قوانین
1.قانون برنامه سوم توسعه: ماده 42
ماده 42- کلیه بیمه شدگان (به استثنای کادر نیروهای مسلح و کارکنان وزارت اطلاعات) می‌توانند نسبت به تغییر سازمان بیمه ای خود اقدام کنند. نقل و انتقال حق بیمه و کسورات بیمه ای بین صندوق های بیمه ای بر اساس ضوابطی خواهد بود که حداکثر طی مدت شش ماه توسط سازمان امور اداری و استخدامی کشور، وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی و بر اساس محاسبات بیمه ای تهیه و به تصویب هیات وزیران می‌رسد.
2.قانون برنامه پنجم توسعه: ماده 28 (بند ب)
ماده 28-... ب- کلیه بیمه شدگان به استثناء کادر نیروهای مسلح و وزارت اطلاعات می‌توانند با رعایت اصول و الزامات محاسبات بیمه ای نسبت به تغییر صندوق بیمه ای خود به سایر صندوق ها از جمله صندوق های موضوع بند الف این ماده اقدام نمایند. ضوابط تغییر صندوق و نقل و انتقال حق بیمه و سوابق بیمه ای بین صندوق های موضوع این بند در آیین‌نامه مربوطه تعیین می‌گردد.
3.ماده واحده قانون نقل و انتقال حق بیمه بازنشستگی: تبصره 3
تبصره 3- در خصوص آن دسته از مشمولین تامین اجتماعی و صندوق های مشابه که سهم بازنشستگی آنان به ماخذ مذکور در ماده واحده از سایر صندوق های بازنشستگی دریافت گردیده است، با اخذ ما به التفاوت سهم بازنشستگی بر اساس قوانین و مقررات مربوط از مستخدم، سنوات خدمت آنان محاسبه خواهد شد. میزان و نحوه اخذ سهم بازنشستگی مذکور در این تبصره بر اساس آیین‌نامه ای خواهد بود که به تصویب هیات وزیران می‌رسد.
4.ماده واحده قانون بودجه سال 1393: تبصره 15 (بند ز)
تبصره 15-... ز- حق بیمه سهم مستخدم و کارفرما برای مستخدمین رسمی دولت که در دوران پیمانی و یا قراردادی توسط صندوق تامین اجتماعی وصول شده است، بر اساس دستورالعملی که توسط وزیر تعاون، کار و رفاه اجتماعی تهیه و ابلاغ می‌شود، به روز رسانی شده و بدون اینکه بار اضافی بر مستخدم تحمیل کند، از این صندوق به صندوق بازنشستگی منتقل می‌گردد.
5.اساسنامه سازمان تامین اجتماعی: ماده 36
6.قانون نحوه تاثیر سوابق منتقله بر سازمان تامین اجتماعی برای استفاده از مزایای مقرر در قانون تامین اجتماعی (مصوب 9/2/1380)
مقررات
1.آیین‌نامه تبصره 3 ماده واحده قانون نقل و انتقال حق بیمه یا بازنشستگی (مصوب 27/3/1365): ماده 1، 3 و 9
ماده 1- مشمولین قانون تامین اجتماعی و صندوق های بازنشستگی و صندوق های مشابه که حق بیمه یا کسور بازنشستگی به هر یک از صندوق های مذکور پرداخت نموده‌اند در صورتی که طبق ضوابط محل کار یا خدمت آنان تغییر نموده و به تبع آن از شمول صندوق مربوط خارج شده یا بشوند یا طبق ضوابط قانونی مشترک صندوق دیگری شده یا بشوند، چنانچه کسور بازنشستگی یا حق بیمه آنان به صندوق جدید منتقل نشده باشد، از لحاظ پرداخت ما به التفاوت مندرج در تبصره 3 قانون نقل و انتقال حق بیمه یا بازنشستگی تابع مقررات این آیین‌نامه خواهند بود.
ماده 3-... تبصره 1در مورد اشخاصی که طبق ضوابط قانونی، به سبب انتقال و تغییر ساختار سازمانی، مشترک صندوق تامین اجتماعی شده یا بشوند، حق بیمه متعلقه هر ماه از سنوات خدمت مورد نظر به ماخذ هجده درصد (18%)- هفت درصد (7%) سهم مستخدم و یازده درصد (11%) سهم کارفرما- حقوق و مزایای ماهانه زمان تقاضا در محل خدمت جدید که مبنای کسر حق بیمه قرار می‌گیرد و یا آخرین حقوق و مزایای مبنای برداشت کسور بازنشستگی در محل خدمت قبلی (هر کدام بیشتر باشد) محاسبه و ما به التفاوت آن با کسور بازنشستگی (سهم شخص و کارفرما) که به صندوق جدید منتقل شده است به ترتیب مقرر در این تبصره از شخص و کارفرمای سابق وصول خواهد شد.
ماده 9-... در مورد شرکت ها و موسسات و واحدهای غیردولتی که تابع قانون تامین اجتماعی می‌باشند، سوابق خدمت دولتی کارکنان با انتقال کسور بازنشستگی یا حق بیمه مربوط جزء سنوات خدمت آنان از لحاظ بازنشستگی یا حق بیمه مربوط جزء سنوات خدمت آنان از لحاظ بازنشستگی و وظیفه محسوب و منظور می‌گردد.
2.دستورالعمل بند ز تبصره 15 ماده واحده قانون بودجه سال 1393 کل کشور؛ مصوب وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی
آراء هیات عمومی دیوان عدالت
شماره 600 (مورخ 2/4/1393): «با عنایت به ماده 148 قانون کار مبنی بر الزام کارفرمایان کارگاه های مشمول قانون مزبور به بیمه کردن کارگران خود و عنایت به اینکه احراز رابطه کارگری و کارفرمایی بین اشخاص بر اساس ماده های 2 و 3 قانون یادشده و همچنین احراز مدت رابطه کارگری بین طرفین، به حکم قانون در صلاحیت مراجع حل اختلاف کارگر و کارفرما موضوع ماده 157 قانون مذکور قرار دارد و تشخیص پرداخت حق بیمه مقرر در سنوات مورد نظر و احراز واقعیت بیمه پردازی صرف نظر از طرق تشخیص آن باید به وسیله سازمان تامین اجتماعی احراز شود. از این جهت بخشنامه مورد شکایت که اقرارنامه کارفرما را به تنهایی موجب تشخیص رابطه کارگری و کارفرمایی ندانسته و توجه به سایر ادله را در رسیدگی و احراز واقع لازم دانسته است، منطبق با قانون است و قابل ابطال تشخیص نمی شود».
آراء هیات عمومی دیوان عالی کشور
شماره 720 (مورخ 4/4/1390): «مطابق مقررات مواد 30، 36، 39 و 40 قانون تامین اجتماعی کارفرما مسئول پرداخت حق بیمه سهم خود و بیمه شده در مهلت مقرر در قانون به سازمان تامین اجتماعی است و در صورت خودداری از انجام این تکلیف، سازمان تامین اجتماعی مکلف به وصول حق بیمه از کارفرما و ارائه خدمت به بیمه شده می‌باشد؛ بنابراین در صورتی که کارفرما در ایام اشتغال بیمه شده به تکلیف قانونی خود عمل ننماید و بیمه شده خواستار الزام او به انجام تکلیف پرداخت حق بیمه ایام اشتغال و پذیرش آن از سوی سازمان تامین اجتماعی گردد، رسیدگی به موضوع در صلاحیت سازمان تامین اجتماعی محل خواهد بود؛ لذا رای شماره...، در حد نفی صلاحیت دادگاه (که طبق رای شماره 00126- 1/4/1388 شعبه بیست و پنجم دیوان عالی کشور تایید شده) به اکثریت آراء صحیح و منطبق با موازین قانونی تشخیص می‌گردد....».
آراء هیات تخصصی دیوان عدالت
شماره 128 (مورخ 29/6/1396): «در خصوص شکایت های مطروحه، نظر به اینکه: 1- مشمولین بند الف ماده یک دستورالعمل شماره 159755- 26/8/1393 مستخدمین رسمی دولت هستند که صندوق بیمه ای آنها قبل از استخدام رسمی در دوران پیمانی و قراردادی تامین اجتماعی بوده است که تغییر صندوق بازنشستگی ایشان از تامین اجتماعی به بازنشستگی کشوری به حکم قانونگذار صورت پذیرفته است؛ در حالی که تقاضای شاکی انتقال سوابق از صندوق بازنشستگی نیروهای مسلح به تامین اجتماعی است. 2- تبصره ماده 4 دستورالعمل معترض عنه مهلت ارائه درخواست توسط مشمولین دستورالعمل را بیان می کند که ظرف سال 93 می‌باشد، در حالی که درخواست احدی از شکات خارج از مهلت مذکور بوده و الباقی ایشان اساساً مفاد خواسته شان خارج از موضوع معنونه ایراد شده است. علی ایحال بنا به مراتب مذکور اعضاء هیات به اتفاق موارد معترض عنه را مغایر مواد اعلامی خاصه بند ز تبصره 15 ماده واحده قانون بودجه سال 93 کل کشور ندانسته، بر این اساس...، رای به رد شکایت های مطروحه صادر و اعلام می‌نماید.....»