هیات تخصصی کار، بیمه و تامین اجتماعی
شماره پرونده: ه- ع/ 9702192 شماره دادنامه: 9909970906010792 تاریخ: 2/6/99
شاکی: هوشنگ صدفی کهنه شهری، منوچهر توکلی
طرف شکایت: هیات وزیران
موضوع شکایت و خواسته: ابطال مواد 9 و 13 و 14 و 15 و ماده 19 و تبصره های مرتبط با آن ها از آیین‌نامه اجرایی وظایف انجمن های صنفی به شماره 72884/ت 34452 ه مورخ 9/11/1384 مصوب هیات وزیران؛ موضوع آیین‌نامه چگونگی تشکیل، حدود وظایف و اختیارات و چگونگی عملکرد انجمن های صنفی و کانون های مربوطه
شاکی دادخواستی به طرفیت هیات وزیران به خواسته ابطال مواد 9 و 13 و 14 و 15 و ماده 19 و تبصره های مرتبط با آن ها از آیین‌نامه اجرایی وظایف انجمن های صنفی به شماره 72884/ت 34452 ه مورخ 9/11/1384 به دیوان عدالت اداری تقدیم کرده که به هیات عمومی ارجاع شده است. متن مقرره مورد شکایت به قرار زیر می‌باشد:
«ماده 9- شرایط داوطلبان عضویت در هیات مدیره و بازرسان تشکل های موضوع این آیین‌نامه به شرح زیر می‌باشد:
1. تابعیت جمهوری اسلامی ایران؛ 2. التزام عملی به قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران؛ 3. عدم وابستگی به احزاب و گروه های سیاسی غیرقانونی؛ 4. نداشتن محکومیت قطعی کیفری موثر؛ 5. عدم اعتیاد به مواد مخدر.
ماده 13- ثبت تشکل های موضوع این آیین‌نامه و انتخاب و تجدید انتخاب یا تغییر اعضای هیات مدیره، دبیر و بازرسان و هر گونه تغییر یا اصلاح اساسنامه تشکل های فوق الذکر، مستلزم تسلیم مدارک ذیل به وزارت کار و امور اجتماعی می‌باشد:
1. تقاضانامه تاسیس تشکل (در مرحله تاسیس)؛ 2. دو نسخه اساسنامه (در مرحله تاسیس) یا دو نسخه اساسنامه اصلاح شده در صورت ایجاد تغییرات (در مراحل پس از تاسیس؛ 3. صورتجلسه هیات رئیسه و نظارت مجمع عمومی که با نظارت و تایید نماینده وزارت کار و امور اجتماعی تنظیم شده باشد؛ 4. آگهی پذیرش عضو، منتشر شده در روزنامه (در مرحله تاسیس)؛ 5. فهرست اسامی امضاشده شرکت کنندگان در مجمع عمومی؛ 6. فهرست اسامی و مشخصات کامل اعضا؛ 7. آگهی دعوت مجمع عمومی منتشر شده در روزنامه (با توجه به حوزه فعالیت)؛ 8. صورتجلسه هیات مدیره مبنی بر تقسیم وظایف هیات مدیره؛ 9. پرسشنامه آماری تکمیل شده مربوط به مشخصات اعضای هیات مدیره، بازرسان و دبیر تشکل.
تبصره- تشکل های موضوع این آیین‌نامه در صورت درج در اساسنامه مربوط، مکلفند آگهی های اطلاع رسانی خود را در روزنامه سراسری یا محلی معین شده در مجمع عمومی (با توجه به حوزه فعالیت تشکل) درج نمایند.
ماده 14- وزارت کار و امور اجتماعی پس از دریافت مدارک یادشده در ماده 13 در صورت احراز صحت برگزاری مجامع عمومی عادی یا فوق العاده، تکمیل و صحت مدارک، ظرف یک ماه نسبت به ثبت و صدور گواهینامه و آگهی انجام انتخابات و انتشار آن در روزنامه رسمی کشور و یکی از روزنامه های کثیرالانتشار به هزینه تشکیل ذیربط اقدام خواهد نمود.
تبصره 1- نظارت بر انتخابات و ثبت تشکل های موضوع این آیین‌نامه که حوزه فعالیت آن ها داخل محدوده یک استان باشد، بر عهده واحد کار و امور اجتماعی استان مربوط و در خصوص تشکل هایی که حوزه فعالیت آن ها فراتر از یک استان باشد، بر عهده اداره کل سازمان های کارگری و کارفرمایی وزارت کار و امور اجتماعی خواهد بود.
تبصره 2- وزارت کار و امور اجتماعی مکلف است هنگام ثبت، مراقبت نماید که وظایف مصوب در اساسنامه با سایر قوانینی که وظایف خاصی را برای صنوف پیش بینی نموده است، از قبیل قوانین نظام صنفی، نظام پزشکی، کانون وکلای دادگستری تداخل یا مغایرت نداشته باشد.
تبصره 3- ملاک تشخیص حرفه یا صنعت، نظر وزارت کار و امور اجتماعی می‌باشد.
ماده 15- ثبت دو تشکل همگن (انجمن صنفی یا کانون) در یک حرفه یا صنعت در حوزه فعالیت جغرافیایی مشترک مجاز نیست.
تبصره 1- چنانچه در یک حوزه جغرافیایی یا در سطح یک حرفه یا صنعت، انجمن صنفی تاسیس شده باشد، تشکیل انجمن صنفی دیگری در بخشی از حوزه فعالیت آن در سطح تخصصی تر از حرفه یا صنعت مذکور مشروط بر حصول نصاب لازم، مجاز است و نمایندگی اعضا در حوزه یا نوع فعالیت را بر عهده خواهد داشت.
تبصره 2- در صورت وجود ابهام در ماده 15 و تبصره 1 آن، وزارت کار و امور اجتماعی نظر نهایی را اعلام خواهد نمود.
ماده 19- ثبت تشکل های صنفی موضوع این آیین‌نامه و نظارت بر انتخابات و فعالیت آنها به عهده وزارت کار و امور اجتماعی است. در صورتی که اداره کل سازمانهای کارگری و کارفرمایی در وزارتخانه یادشده، فعالیت انجمن صنفی یا کانون های مربوط یا یکی از اعضای هیات مدیره آن را مغایر با قوانین و مقررات تشخیص دهد، مراتب را جهت اخذ تصمیم به دادگاه صالح ارجاع می کند».
دلایل شاکی برای ابطال مقرره مورد شکایت:
شاکی به موجب دادخواستی اعلام کرده است:
1. بر اساس اصل 26 قانون اساسی، نمی توان کسی را از شرکت در انجمن های صنفی منع یا مجبور به عضویت در آن ها کرد. اما مواد 9، 13 و 19 آیین‌نامه اجرایی انجمن های صنفی، محدودیت هایی برای حضور و مشارکت شهروندان متقاضی عضویت در هیات مدیره و بازرسان انجمن های صنفی ایجاد کرده است.
2. طبق ماده 131 و تبصره 4 آن از قانون کار، کارگران و کارفرمایان می‌توانند مبادرت به تشکیل انجمن های صنفی نمایند. اما در ماده 14 و تبصره های آن، برای راه اندازی انجمن صنفی محدودیت هایی در نظر گرفته شده است. همچنین طبق تبصره 4 ماده 131، در یک واحد فقط می‌توانند یکی از سه مورد شورای اسلامی کار، انجمن صنفی و نماینده کارگران را داشته باشند؛ این محدودیت صرفا در رابطه با نوع و اَشکال تشکل های صنفی است، و به آن معنا نیست که در سطح کارگاه می توان صرفا یک انجمن صنفی راه اندازی کرد. بلکه باید به تناسب نوع فعالیت، به طور مستقل برای هر حرفه یا صنعت، یک انجمن صنفی مستقل راه اندازی نمود.
3. طبق تبصره 2 ماده 131 قانون کار، تکلیف قانونی موسسان انجمن و هیات مدیره انجمن های صنفی، صرفا منوط به ثبت در ادارات کار و امور اجتماعی می‌باشد. اما مواد 19، 14 و 15 و تبصره های ان ها از آیین‌نامه مورد نظر، شروط دیگری را (غیر از ثبت در ادارات کار) در نظر گرفته اند.
4. علاوه بر این، آیین‌نامه مذکور، محدودیت هایی را برای فعالیت آزادانه انجمن های صنفی ایجاد کرده که با مقاوله نامه 144 سازمان جهانی کار مورد تایید نظام جمهوری اسلامی ایران تعارض ماهوی دارد.
در پاسخ به شکایت مذکور، مدیر کل حقوقی دولت به موجب لایحه شماره 21159/37393 به طور خلاصه توضیح داده است که:
1. طبق تبصره 5 ماده 131 قانون کار، صلاحیت تهیه آیین‌نامه مربوط به چگونگی تشکیل، حدود وظایف و اختیارات و نحوه عملکرد انجمن های صنفی و کانون های مربوطه و سپس تصویب آن، به شورای عالی کار و هیات وزیران محول شده است. به همین ترتیب، طبق اختیارات حاصله به موجب تصویب نامه شماره 72884/ت 34452 ه مورخ 9/11/1384 هیات وزیران، آیین‌نامه یادشده به تصویب وزیران عضو کارگروه تصویب نامه مزبور رسیده و در تاریخ 3/8/1389 به تایید رئیس جمهور وقت رسیده است.
2. مواد مورد شکایت، صرفاً در مقام تعیین شرایط داوطلبان عضویت در هیات مدیره و بازرسان تشکل ها و در جهت تعیین سازوکار ثبت آنهاست، نه اینکه مانعی برای عضویت آزادانه اشخاص باشد.
3. طبق تبصره 2 ماده 131 قانون کار، انجمن های صنفی و کانون های مربوطه موظف به طرح و تصویب اساسنامه خود در مجمع عمومی و تسلیم به وزارت کار جهت ثبت می‌باشند. این آیین‌نامه صرفاً سازوکار ارائه مدارک مثبته تشکیل مجامع عمومی عادی یا فوق العاده، جلوگیری از تشکیل تشکل های موازی و اعلام مراتب فعالیت مغایر با قوانین و مقررات انجمن های صنفی یا کانون ها با یکی از اعضای هیات مدیره آن به دادگاه صالح را تعیین کرده است.
بسمه تعالی
هیات تخصصی بیمه، کار و تامین اجتماعی
پرونده شماره ه ع/9702192 مبنی بر درخواست ابطال مواد 9، 13، 14، 15 و 19 و تبصره های آنان از آیین‌نامه اجرایی چگونگی تشکیل، حدود وظایف و اختیارات و چگونگی عملکرد انجمن های صنفی و کانون های مربوط موضوع تبصره 5 ماده 131 قانون کار، در جلسه مورخ 6/5/1399 هیات تخصصی بیمه، کار و تامین اجتماعی مورد رسیدگی قرار گرفت و اکثریت اعضا به شرح زیر اقدام به صدور رای نمودند:
رای هیات تخصصی بیمه، کار و تامین اجتماعی
نظر به اینکه: اولاً طبق اصل 26 قانون اساسی، هیچ کس را نمی توان از عضویت در اصناف منع کرد یا به شرکت در یکی از آنها مجبور ساخت و مواد 9، 13، 14، 15 و 19 و تبصره های مربوط از آیین‌نامه اجرایی چگونگی تشکیل، حدود وظایف و اختیارات و چگونگی عملکرد انجمن های صنفی و کانون های مربوط موضوع تبصره 5 ماده 131 قانون کار به شماره 176477/ت 37292 ک مورخ 8/8/1389 (مصوب کارگروه تصویب نامه شماره 72884/ت 34452 ه (مصوب 9/11/1384)) نیز صرفاً سازوکار ثبت تشکل های صنفی و فعالیت آنان و همچنین شرایط لازم داوطلبان عضویت در هیات مدیره و بازرسان آنان را بیان کرده و اشخاص را از عضویت در اصناف منع نکرده یا به عضویت در یکی از آن ها مجبور نساخته است؛ بنابراین مواد مذکور، مخالف اصل 26 قانون اساسی نمی‌باشند.
ثانیاً طبق مصوبه هیات وزیران به شماره 72884/ت 34452 ه (مورخ 9/11/1384)، تصویب آیین‌نامه های پیش بینی شده در قانون کار، به کارگروهی مرکب از برخی از وزرا تفویض شده و شکایت نسبت به مصوبه مذکور نیز منتهی به رد درخواست ابطال در هیات عمومی دیوان عدالت طی رای شماره 736 (مورخ 30/10/1392) گردیده است؛ به این ترتیب تصویب آیین‌نامه مورد شکایت، خارج از حدود اختیارات کارگروه تصویب کننده تشخیص نگردیده است.
بنابراین طبق رای اکثریت بیش از سه چهارم اعضای هیات تخصصی بیمه، کار و تامین اجتماعی، مصوبه مورد شکایت، خلاف قانون یا خارج از حدود اختیارات مقام تصویب کننده تشخیص نمی گردد. این رای به استناد بند ب ماده 84 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب 1392 ظرف مهلت بیست روز از تاریخ صدور از سوی رئیس محترم دیوان عدالت اداری یا 10 نفر از قضات محترم دیوان عدالت اداری قابل اعتراض است.
غلامرضا مولابیگی - رئیس هیات تخصصی کار، بیمه و تامین اجتماعی دیوان عدالت اداری
نظر اقلیت (غلامرضا مولابیگی)
اولاً صدر اصل 138 قانون اساسی، با اشاره به مواردی که هیات وزیران یا وزیری مامور تدوین آیین‌نامه های اجرایی قوانین می‌شود، «آیین‌نامه های اجرایی» را در نظر داشته و با بیان صلاحیت هیات وزیران در تصویب مصوبات برای انجام وظایف اداری و تامین اجرای قوانین و تنظیم سازمان های اداری، به «آیین‌نامه های مستقل» اشاره کرده است. بنابراین زمانی که در بند بعدی اصل بیان می کند دولت می‌تواند تصویب برخی از امور مربوط به وظایف خود را به کمیسیون های متشکل از چند وزیر واگذار نماید، منظور قانونگذار اموری است که در رابطه با وظایف ذاتی دولت بوده و مربوط به آیین‌نامه های مستقل می‌باشد. ولی آیین‌نامه های اجرایی که تصویب آن طبق قانون بر عهده هیات وزیران قرار داده شده است، از شمول صلاحیت تفویض تصویب مصوبات در اصل مذکور، خارج بوده و امکان تفویض تصویب آیین‌نامه های اجرایی از سوی هیات وزیران به کمیسیون های متشکل از چند وزیر وجود ندارد.
ثانیاً زمانی که قانونگذار در رابطه با آیین‌نامه های اجرایی، مقام تصویب کننده را تعیین می کند، مقام صالح، اختیار تفویض این امر به شخص یا نهاد دیگری را از آن جهت که حکم مذکور در قانون، صلاحیت تکلیفی بوده و از حیطه صلاحیت تخییری خارج می‌باشد، ندارد. در رابطه با مصوبه مبحوث عنه (آیین‌نامه اجرایی چگونگی تشکیل، حدود وظایف و اختیارات و چگونگی عملکرد انجمن های صنفی و کانون های مربوط موضوع تبصره 5 ماده 131 قانون کار به شماره 176477/ت 37292 ک مورخ 8/8/1389 (مصوب کارگروه تصویب نامه شماره 72884/ت 34452 ه (مصوب 9/11/1384)) نیز با توجه به اینکه تبصره 5 ماده 131 قانون کار (مصوب 29/8/1369)، تصویب آیین‌نامه اجرایی را بر عهده شورای عالی کار و سپس هیات وزیران نهاده است، ولی توسط کارگروهی به تصویب رسیده است که هیات وزیران اختیار تصویب را به آن تفویض کرده است، به علت خارج بودن از حدود اختیارات مقام تصویب کننده، نظر بر ابطال مصوبه می‌باشد.
ثالثاً هرچند هیات عمومی دیوان عدالت اداری طبق رای شماره 736 (مورخ 30/10/1392)، تفویض اختیار تصویب آیین‌نامه های ذیل قانون کار از هیات وزیران به کارگروه مرکب از وزیران را مورد پذیرش قرار داده است، اما مقتضی است که وفق ماده 91 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری (مصوب 25/3/1392) رای مذکور مجدداً در هیات عمومی مطرح شده و اصلاح گردد.
غلامرضا مولابیگی - رئیس هیات تخصصی کار، بیمه و تامین اجتماعی دیوان عدالت اداری
مستندات
قانون اساسی
1. اصل 26
احزاب، جمعیت ها، انجمن های سیاسی و صنفی و انجمنهای اسلامی یا اقلیتهای دینی شناخته شده آزادند، مشروط به اینکه اصول استقلال، آزادی، وحدت ملی، موازین اسلامی و اساس جمهوری اسلامی را نقض نکنند. هیچکس را نمی توان از شرکت در آنها منع کرد یا به شرکت در یکی از آنها مجبور ساخت.
قوانین
1. قانون کار: ماده 131 (و تبصره 5)
ماده 131- در اجرای اصل بیست و ششم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران و به منظور حفظ حقوق و منافع مشروع و قانونی و بهبود وضع اقتصادی کارگران و کارفرمایان، که خود متضمن حفظ منافع جامعه باشد، کارگران مشمول قانون کار و کارفرمایان یک حرفه یا صنعت می توانند مبادرت به تشکیل انجمنهای صنفی نمایند.
... تبصره 2- کلیه انجمنهای صنفی و کانونهای مربوطه به هنگام تشکیل موظف به تنظیم اساسنامه با رعایت مقررات قانونی و طرح و تصویب آن در مجمع عمومی و تسلیم به وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی جهت ثبت می‌باشند.
... تبصره 4- کارگران یک واحد، فقط می توانند یکی از سه مورد شورای اسلامی کار، انجمن صنفی یا نماینده کارگران را داشته باشند.
تبصره 5- آیین نامه چگونگی تشکیل، حدود وظائف و اختیارات و نحوه عملکرد انجمن های صنفی و کانونهای مربوطه، حداکثر ظرف مدت یکماه از تاریخ تصویب این قانون، توسط شورای عالی کار تهیه و به تصویب هیات وزیران خواهد رسید.