هیات تخصصی اداری و امور عمومی
شماره پرونده: ه- ع/9803906
شماره دادنامه: 140009970906010044
تاریخ: 1400/02/04
شاکی: محمد زارعی
طرف شکایت: هیات وزیران
موضوع شکایت و خواسته: ابطال موادی از آیین‌نامه اجرایی قانون مبارزه با پولشویی (ماده 19 و تبصره های دو و چهار؛ ماده 23 و تبصره آن؛ ماده 25 و تبصره های 1 و 2 و 3؛ تبصره های 1 و 2 و 3 ماده 27)
شاکی شکایتی با خواسته فوق الذکر به دیوان عدالت اداری تقدیم کرده که به هیات عمومی ارجاع شده است.
متن مقرره مورد شکایت به شرح ذیل است.
«ماده19- وزارت صنعت، معدن و تجارت مکلف است با همکاری وزارت کشور، گمرک جمهوری اسلامی ایران و اتاق اصناف ایران، ظرف یک سال پس از تصویب این آیین‌نامه، امکان ثبت سامانه ای (سیستمی) معاملات خودرو و نیز فرش‌های گران‌قیمت را از طریق سامانه جامع تجارت فراهم کنند.
تبصره2- پس از ایجاد امکان ثبت سامانه‌ای (سیستمی) در سامانه موضوع این ماده، تخصیص یا تعویض پلاک خودرو توسط نیروی انتظامی جمهوری اسلامی ایران فقط پس از استعلام از این سامانه و در صورت ثبت معامله خودرو در آن صورت خواهد گرفت.
تبصره4- سامانه جامع تجارت باید به‌گونه‌ای راه‌اندازی گردد که زنجیره نقل و انتقالات خودرو و جزییات معاملات آن اعم از مبلغ و طرفین معامله در این سامانه ثبت شود و همه اشخاص امکان ثبت معاملات خود را در این سامانه داشته باشند.
ماده23- وزارت صنعت، معدن و تجارت مکلف است با همکاری سازمان ثبت اسناد و املاک کشور، ظرف شش ماه پس از تصویب این آیین‌نامه، سامانه مکان‌محور ثبت معاملات املاک و مستغلات کشور را به گونه‌ای پیاده‌سازی کند که برای کلیه اشخاص حقیقی و حقوقی امکان ثبت معاملات مربوط به اموال غیرمنقول، اعم از اینکه دارای سند رسمی یا غیررسمی باشد، فراهم گردد.
تبصره - همه مالکان اموال غیرمنقول دارای اسناد غیررسمی مکلفند ظرف شش ماه پس از پیاده‌سازی سامانه، اسناد مثبته دال بر معاملات خود را در این سامانه بارگذاری کنند.
ماده25- سازمان ثبت اسناد و املاک کشور مکلف است پایگاه یکپارچه اطلاعات وکالت‌نامه‌های رسمی را ظرف یک سال به نحوی ساماندهی کند که همواره امکان استعلام برخط وضعیت آن برای اشخاص مشمول فراهم باشد.
تبصره1- منظور از وضعیت وکالتنامه اقلام اطلاعاتی پایه هویتی وکیل و موکل، نوع وکالتنامه و مدت اعتبار آن است.
تبصره2- پس از راه‌اندازی این پایگاه، ارایه هرگونه خدمات وکالتی جدید و ادامه ارایه خدمات پیشین به ارباب‌رجوع توسط اشخاص مشمول منوط به ثبت وکالتنامه در پایگاه مذکور خواهد بود.
تبصره3- سازمان ثبت اسناد و املاک کشور مکلف است فهرست آن دسته از وکالت‌نامه‌ها را که به دلایلی به جز پایان مدت اعتبار ابطال یا تعلیق شده‌اند، به همراه تاریخ و علت آن، روزانه در اختیار اشخاص مشمول قرار دهد.
ماده27- سازمان امور مالیاتی کشور مکلف است در بازه‌های زمانی سه‌ماهه همه اظهارنامه‌های مالیاتی اشخاص حقیقی و حقوقی و آخرین وضعیت پرونده مالیاتی مودیان را در اختیار اشخاص مشمول قرار دهد.
تبصره1- سازمان امور مالیاتی کشور مکلف است از اطلاعات پایگاه یکپارچه اطلاعات شغلی موضوع ماده (26) این آیین‌نامه، در قالب بند (ث) ماده (169) مکرر قانون مالیاتهای مستقیم و به عنوان قراین مالیاتی برای تشخیص مالیات مودیان استفاده کند.
تبصره2- سازمان امور مالیاتی کشور مکلف است پایگاه اطلاعات هوشمند و استاندارد اشخاص مرتکب جرم مالیاتی موضوع ماده (274) قانون مالیاتهای مستقیم و بدهکاران مالیاتی را مطابق ضوابط اعلام‌شده توسط شورا تشکیل دهد و امکان دسترسی برخط به این فهرست را برای مرکز، دستگاه متولی نظارت، ضابطان خاص قانون و نیز شرکت اعتبارسنجی موضوع مواد (5) و (8) قانون تسهیل اعطای تسهیلات بانکی و کاهش هزینه‌های طرح و تسریع در اجرای طرح‌های تولیدی و افزایش منابع مالی و کارایی بانک‌ها - مصوب 1386- فراهم نماید. سازمان امور مالیاتی کشور مکلف است اطلاعات مربوط به فهرست این اشخاص را روزانه به‌روزرسانی کند.
تبصره3- سازمان امور مالیاتی کشور مکلف است اعطای مفاصاحساب مالیاتی هرگونه املاک و مستغلات را به ثبت معاملات آن در سامانه موضوع ماده (23) این آیین‌نامه منوط کند.»
دلایل شاکی برای ابطال مقرره مورد شکایت: ماده 19 و تبصره های 2 و 4 آن (ایجاد سامانه معاملات خودرو در وزارت صنعت، معدن و تجارت و ایجاد سامانه جامع تجارت و ثبت معاملات خودرو)؛ ماده 23 و تبصره آن (ایجاد سامانه مکان محور ثبت معاملات و مستغلات کشور در وزارت صمت و ثبت معاملات رسمی و ثبت معاملات اموال غیرمنقول غیررسمی در این سامانه) و ماده 25 و تبصره های 1 و 2 و 3 و آن (ایجاد پایگاه یکپارچه اطلاعات وکالت نامه های رسمی و ارائه خدمات به وکالت نامه های رسمی منوط به ثبت در این پایگاه و ارسال اطلاعات این پایگاه به اشخاص مشمول) و تبصره های 1 و 2 و 3 ماده 27 (اعطای مفاصا حساب مالیاتی در املاک منوط به ثبت معاملات در سامانه مذکور در ماده 23 و افشای اطلاعات شغلی و افشای اطلاعات جرایم مالیاتی و ارسال به مراجع غیرمرتبط) از این جهت که مسئولیت ثبت معاملات و پایگاه اطلاعات اموال منقول و غیرمنقول سازمان ثبت اسناد و املاک کشور است و ایجاد سامانه موازی کاری بوده و موجب تحمیل هزینه به بودجه عمومی و بدون اتکا به قانون و بدون تعیین منبع هزینه ها است مغایر قانون و خارج از حدود اختیارات هیات وزیران است لذا تقاضای ابطال آن از زمان تصویب وفق ماده 13 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری را دارم.؛
در پاسخ به شکایت مذکور، معاون امور حقوقی دولت ضمن ارسال تصویر نامه شماره 337760/60 مورخ 1398/12/26 وزارت صنعت، معدن و تجارت، نامه شماره 48986/99 مورخ 1399/01/26 گمرک جمهوری اسلامی ایران، نامه 10832/91 مورخ 1399/02/03 وزارت امور اقتصادی و دارایی، نامه مرکز اطلاعات مالی و نامه شماره 20548 مورخ 1399/02/20 وزارت کشور به موجب لایحه شماره 98-3906- 4 مورخ 99/3/27 به طور خلاصه توضیح داده است که:
"خلاصه ادعای شاکی این است که تکالیف ایجاد شده به موجب آیین‌نامه اجرایی ماده 14 الحاقی قانون مبارزه با پولشویی مبنی بر ثبت معاملات در سامانه مکان محور ثبت معاملات املاک و مستغلات کشور با سایر تکالیف قانونی از جمله ثبت معاملات در دفاتر اسناد رسمی و مراکز تعویض پلاک خودرو و سایر مراجع قانونی در تعارض است در حالی که:
1- مطابق بند 3 ماده 4 قانون مبارزه با پولشویی مصوب سال 1397 یکی از وظایف شورای عالی پیشگیری و مقابله با جرایم پولشویی و تامین مالی تروریسم هماهنگ کردن دستگاه های اجرایی در امر جمع آوری، پردازش و تحلیل اخبار، اسناد، مدارک، اطلاعات و گزارش های واصله، تهیه سامانه های هوشمند و شناسایی معاملات مشکوک و گزارش به مراجع ذیربط است و اختیارات و وظایف این شورا که به موجب قوانین ایجاد شده را نمی توان به دلیل وجود تکالیف دیگر دستگاه ها به موجب قوانین دیگر نفی کرد؛ سامانه جامع تجارت به موجب ماده 6 قانون مبارزه با قاچاق کالا و ارز به منظور یکپارچه سازی اطلاعات مربوط به سامانه مذکور در تبصره 3 ماده 5 و به منظور کاهش زمینه های بروز قاچاق کالا و ارز وزارت صنعت معدن و تجارت موظف است با همکاری ستاد و گمرک و سایر دستگاه های ذیربط اقدام به تهیه سامانه نرم افزاری یکپارچه و نظارت بر فرایند تجارت کند. و مطابق تبصره 4 و ماده 5 همان قانون هزینه های اجرای حکم موضوع این ماده... که در بودجه سالانه پیش بینی می‌شود از محل درآمدهای این قانون و... است؛ قانونگذار در ماده 19 و تبصره های 2 و 4 آن تنها امکان ثبت سامانه ای معاملات خودرو و فرش که یکی از عمده ترین روش های پولشویی را در سامانه جامع تجارت فراهم کرده و به ایجاد سامانه جدید اشاره ندارد؛ در تبصره 2 تنها تخصیص یا تعویض پلاک خودرو از طرف نیروی انتظامی منوط به استعلام از این سامانه شده و نه تنظیم سند رسمی؛ متن ماده 19 تنها به نقل و انتقال اشاره دارد و کشف معاملات مشکوک به پولشویی تنها با بررسی زنجیره معاملات و نقل و انتقالات میسر است؛
2- ماده 3 قانون حدنگار و سامانه مکان محور آن ناظر به ثبت معاملات این اراضی است و صرف ثبت معامله در یک سامانه به معنی تنظیم سند رسمی نیست لذا ماده 23 آیین‌نامه و تبصره های آن فاقد ایراد است؛
3- ماده 25 و ضرورت آن در بند الف ماده 7 قانون مبارزه با پولشویی تبیین شده است؛ توضیح اینکه تبصره 3 ماده 187 قانون مالیات های مستقیم ناظر به وکالتنامه های با شرط اسقاط حق عزل وکیل و ارسال نسخه ای اسناد تنظیمی به سازمان امور مالیاتی است و در این ماده نیز سخنی از سامانه اساساً مطرح نیست در حالی که ماده 25 آیین‌نامه همه وکالتنامه های رسمی اعم از بلاعزل و یا غیر آن را در بر می‌گیرد و هدف از نگارش این ماده دسترسی به اطلاعات وکالت نامه های رسمی برای اشخاص مشمول در ماده 5 و 6 قانون مبارزه با پولشویی از طریق ایجاد سامانه است؛
4- موضوع تبصره 1 ماده 27 آیین‌نامه همان موضوع ماده 169 مکرر قانون مالیات های مستقیم است و در تبصره 2 ماده 27 آیین‌نامه نیز آنچه اهمیت دارد دسترسی به اطلاعات مجرمین و بدهکاران مالیاتی است؛ طبق تبصره 2 ماده 169 مکرر قانون مالیاتهای مستقیم سازمان امور مالیاتی موظف به فراهم کردن امکان دسترسی برخط دستگاه های اجرایی به فهرست بدهکاران مالیاتی است؛
بنابراین تکالیف ایجاد شده در عرض سایر تکالیف قانونی بوده و به هیچ وجه در بردارنده این معنا نیست که ثبت معاملات در سامانه یاد شده جایگزین ثبت معاملات در سایر مراجع قانونی پیش بینی شده است؛ آیین‌نامه در مقام تعیین مرجع یگانه ثبت معاملات نبوده و چنین تفسیری از منطوق و مفهوم آیین‌نامه مورد شکایت قابل استنباط نیست؛ آیین‌نامه صرفاً در راستای اجرای قانون مبارزه با پولشویی و ایجاد شفافیت قانونگذار در نقل و انتقال بوده و هیچ مغایرتی میان مفاد آن با قوانین جاری کشور وجود ندارد "؛
نظریه تهیه کننده گزارش: الف - مطابق ماده 5 اصلاحی قانون مبارزه با پولشویی مصوب 1397/10/15کلیه صاحبان مشاغل غیرمالی و موسسات غیرانتفاعی و همچنین اشخاص حقیقی و حقوقی از جمله بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران، بانک ها، موسسات مالی و اعتباری، بیمه‌ها، بیمه مرکزی، صندوق های قرض‌الحسنه، بنیادها و موسسات خیریه، شهرداری ها، صندوق های بازنشستگی، نهادهای عمومی غیردولتی، تعاونی های اعتباری، صرافی ها، بازار سرمایه (بورس های اوراق بهادار) و سایر بورس ها، شرکت های کارگزاری، صندوق ها و شرکت های سرمایه‌گذاری و همچنین موسساتی که شمول قانون بر آنها مستلزم ذکر نام می‌باشد از قبیل شرکت ملی نفت ایران، سازمان گسترش و نوسازی ایران و غیر آنها، مکلفند آیین‌نامه‌های اجرایی هیات‌وزیران در ارتباط با این قانون و قانون مبارزه با تامین مالی تروریسم را اجراء کنند.
ب - مطابق ماده 6 اصلاحی مصوب 1397/10/15 کلیه اشخاص موضوع ماده (5) این قانون، از جمله گمرک جمهوری اسلامی ایران، سازمان امور مالیاتی کشور، سازمان ثبت اسناد و املاک کشور، دفاتر اسناد رسمی، وکلای دادگستری، حسابرسان، حسابداران، کارشناسان رسمی دادگستری و بازرسان قانونی مکلفند اطلاعات مورد نیاز در اجرای این قانون را طبق مصوبات هیات‌وزیران حسب درخواست شورا یا مرکز اطلاعات مالی به آنها ارائه نمایند.
ج - مطابق ماده 7 اصلاحی مصوب 1397/10/15 این قانون، اشخاص، نهادها و دستگاههای مشمول این قانون (موضوع مواد 5 و 6) برحسب نوع فعالیت و ساختار سازمانی خود مکلف به الف - احراز هویت و شناسایی مراجعان، مالکان واقعی و در صورت اقدام توسط نماینده یا وکیل، احراز سمت و هویت نماینده، وکیل و اصیل. ب - ارائه اطلاعات، گزارش‌ها، اسناد و مدارک لازم به مرکز اطلاعات مالی در چهارچوب قانون و آیین‌نامه مصوب هیات‌وزیران. و به موجب تبصره این ماده مقررات این بند نافی ضرورت احراز هویت بهموجب قوانین و مقررات دیگر نیست. با عنایت به مراتب مذکور
نظر به اینکه قانون مبارزه با پولشویی و قانون اصلاح آن مصوب 1397/10/15 با هدف جلوگیری از تحصیل، تملک، نگهداری یا استفاده از عواید حاصل از ارتکاب جرائم و تبدیل، مبادله یا انتقال عوایدی به منظور پنهان یا کتمان‌کردن منشا مجرمانه آن و یا پنهان یا کتمان‌کردن منشا، منبع، محل، نقل و انتقال، جابه‌جایی یا مالکیت عوایدی که به‌طور مستقیم یا غیرمستقیم در نتیجه جرم تحصیل شده به تصویب رسیده و در مواد مختلف این قانون الزاماتی برای دستگاه های مشمول (مذکور در مواد 5، 6 و 7 قانون) مقرر کرده و به موجب ماده 4 قانون مذکور به منظور هماهنگی برای پیشگیری و مقابله با جرائم پولشویی و تامین مالی تروریسم، شورای عالی مقابله و پیشگیری از جرائم پولشویی و تامین مالی تروریسم، با ترکیب مشخص و موجب ماده 8 این قانون به منظور اجرای این قانون و قانون مبارزه با تامین مالی تروریسم، سیاست ها و تصمیمات شورا، «مرکز اطلاعات مالی» با ساختار و ترکیب مندرج در تبصره (2) این ماده زیر نظر شورا برای دریافت، گردآوری، نگهداری، تجزیه و تحلیل و ارزیابی اطلاعات و بررسی معاملات و عملیات مشکوک به پولشویی و تامین مالی تروریسم، ردیابی جریان وجوه و انتقال اموال با رعایت ضوابط قانونی و گزارش معاملات و عملیات مشکوک به پولشویی و تامین مالی تروریسم. تشکیل شده است و از سوی دیگر، آیین‌نامه اجرایی این قانون به تجویز ماده 14 الحاقی مصوب 1397/10/15 قانون مبارزه با پولشویی به پیشنهاد شورای عالی مقابله و پیشگیری از جرایم پولشویی و تامین مالی تروریسم تهیه و پس از تایید رییس قوه قضاییه و النهایه در راستای حکم قانونی و اجرای الزامات مذکور در این قانون، تدوین و به تصویب هیات وزیران رسیده است بنابراین مغایر با قانون و خارج از حدود اختیارات نیست و از این رو رد شکایت پیشنهاد می‌شود.
رای هیات تخصصی
الف - مطابق ماده 5 اصلاحی قانون مبارزه با پولشویی مصوب 1397/10/15 کلیه صاحبان مشاغل غیرمالی و موسسات غیرانتفاعی و همچنین اشخاص حقیقی و حقوقی از جمله بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران، بانک ها، موسسات مالی و اعتباری، بیمه‌ها، بیمه مرکزی، صندوق های قرض‌الحسنه، بنیادها و موسسات خیریه، شهرداری ها، صندوق های بازنشستگی، نهادهای عمومی غیردولتی، تعاونی های اعتباری، صرافی ها، بازار سرمایه (بورس های اوراق بهادار) و سایر بورس ها، شرکت های کارگزاری، صندوق ها و شرکت های سرمایه‌گذاری و همچنین موسساتی که شمول قانون بر آنها مستلزم ذکر نام می‌باشد از قبیل شرکت ملی نفت ایران، سازمان گسترش و نوسازی ایران و غیر آنها، مکلفند آیین‌نامه‌های اجرایی هیات‌وزیران در ارتباط با این قانون و قانون مبارزه با تامین مالی تروریسم را اجراء کنند.
ب - مطابق ماده 6 اصلاحی مصوب 1397/10/15 کلیه اشخاص موضوع ماده (5) این قانون، از جمله گمرک جمهوری اسلامی ایران، سازمان امور مالیاتی کشور، سازمان ثبت اسناد و املاک کشور، دفاتر اسناد رسمی، وکلای دادگستری، حسابرسان، حسابداران، کارشناسان رسمی دادگستری و بازرسان قانونی مکلفند اطلاعات مورد نیاز در اجرای این قانون را طبق مصوبات هیات‌وزیران حسب درخواست شورا یا مرکز اطلاعات مالی به آنها ارائه نمایند.
ج - مطابق ماده 7 اصلاحی مصوب 1397/10/15 این قانون، اشخاص، نهادها و دستگاههای مشمول این قانون (موضوع مواد 5 و 6) برحسب نوع فعالیت و ساختار سازمانی خود مکلف به الف - احراز هویت و شناسایی مراجعان، مالکان واقعی و در صورت اقدام توسط نماینده یا وکیل، احراز سمت و هویت نماینده، وکیل و اصیل. ب - ارائه اطلاعات، گزارش‌ها، اسناد و مدارک لازم به مرکز اطلاعات مالی در چهارچوب قانون و آیین‌نامه مصوب هیات‌وزیران. و به موجب تبصره این ماده مقررات این بند نافی ضرورت احراز هویت بهموجب قوانین و مقررات دیگر نیست. با عنایت به مراتب مذکور نظر به اینکه قانون مبارزه با پولشویی و قانون اصلاح آن مصوب 1397/10/15 با هدف جلوگیری از تحصیل، تملک، نگهداری یا استفاده از عواید حاصل از ارتکاب جرائم و تبدیل، مبادله یا انتقال عوایدی به منظور پنهان یا کتمان‌کردن منشا مجرمانه آن و یا پنهان یا کتمان‌کردن منشا، منبع، محل، نقل و انتقال، جابه‌جایی یا مالکیت عوایدی که به‌طور مستقیم یا غیرمستقیم در نتیجه جرم تحصیل شده به تصویب رسیده و در مواد مختلف این قانون الزاماتی برای دستگاه های مشمول (مذکور در مواد 5، 6 و 7 قانون) مقرر کرده و به موجب ماده 4 قانون مذکور به منظور هماهنگی برای پیشگیری و مقابله با جرائم پولشویی و تامین مالی تروریسم، شورای عالی مقابله و پیشگیری از جرائم پولشویی و تامین مالی تروریسم، با ترکیب مشخص و موجب ماده 8 این قانون به منظور اجرای این قانون و قانون مبارزه با تامین مالی تروریسم، سیاست ها و تصمیمات شورا، «مرکز اطلاعات مالی» با ساختار و ترکیب مندرج در تبصره (2) این ماده زیر نظر شورا برای دریافت، گردآوری، نگهداری، تجزیه و تحلیل و ارزیابی اطلاعات و بررسی معاملات و عملیات مشکوک به پولشویی و تامین مالی تروریسم، ردیابی جریان وجوه و انتقال اموال با رعایت ضوابط قانونی و گزارش معاملات و عملیات مشکوک به پولشویی و تامین مالی تروریسم. تشکیل شده است و از سوی دیگر، آیین‌نامه اجرایی این قانون به تجویز ماده 14 الحاقی مصوب 1397/10/15 قانون مبارزه با پولشویی به پیشنهاد شورای عالی مقابله و پیشگیری از جرایم پولشویی و تامین مالی تروریسم تهیه و پس از تایید رییس قوه قضاییه و النهایه در راستای حکم قانونی و اجرای الزامات مذکور در این قانون، تدوین و به تصویب هیات وزیران رسیده است بنابراین مغایر با قانون و خارج از حدود اختیارات نیست با استناد به بند ب ماده 84 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 رای به رد شکایت صادر می‌شود. این رای ظرف مهلت بیست روز پس از صدور از سوی رئیس و یا ده نفر از قضات دیوان عدالت اداری قابل اعتراض است.
سید کاظم موسویرئیس هیات تخصصی اداری و امور عمومی دیوان عدالت اداری