هیات تخصصی اداری و امور عمومی
شماره پرونده: ه- ع/ 9901847 شماره دادنامه: 140009970906010875 تاریخ: 1400/07/11
شاکی: سجاد کریمی پاشاکی
طرف شکایت: وزارت کشور
موضوع شکایت و خواسته: ابطال کل دستورالعمل شماره 126157 مورخ 27/6/1398 وزارت کشور با تاکید بر ماده 6 آن
شاکی دادخواستی به طرفیت وزارت کشور به خواسته ابطال کل دستورالعمل شماره 126157 مورخ 27/6/1398 وزارت کشور با تاکید بر ماده 6 آن به دیوان عدالت اداری تقدیم کرده که به هیات عمومی ارجاع شده است متن مقرره مورد شکایت به قرار زیر می‌باشد:
متن مقرره مورد شکایت در صفحه 22 و 23 پرونده پیوست شده است:
دلایل شاکی برای ابطال مقرره مورد شکایت (در دادخواست تقدیمی و لایحه شماره 99-1847-3 مورخ 18/3/1400):
الف - ایراد شکلی
مرجع تعیین شرایط انتصاب به مدیریت حرفه ای شورای عالی اداری است؛ بنابراین احتساب مدیریت در بخش خصوصی به عنوان سوابق خدمتی در موضوع انتصاب شهردار به دلیل آنکه مصوبه شورای عالی اداری با موضوع نحوه انتصاب مدیران حرفه ای فاقد حکم است، خارج از حدود اختیارات و تکالیف طرف شکایت است؛ به علاوه دستورالعمل مورد شکایت بدون هماهنگی سازمان اداری و استخدامی تهیه و ابلاغ شده و فاقد اعتبار است؛
ب- فقدان مبانی قانونی تبصره 5 ماده 3 آیین‌نامه اجرایی شرایط احراز سمت شهردار مصوب 25/9/1397 هیات وزیران و به تبع آن دستورالعمل معترض عنه
شهرداری ها به استناد لایحه شمولیت قانون استخدام کشوری بر کارکنان شهرداری ها به غیر از شهرداری پایتخت مصوب سال 1358 شورای انقلاب تابع قانون استخدام کشوری هستند؛ مستفاد از مفهوم بند 6 ماده 3 ضوابط تعیین تشکیلاتی شهرداری ها ابلاغی سازمان اداری و استخدامی (منبعث از تبصره ذیل ماده 112 قانون استخدام کشوری) شهردار پست مصوب سازمانی است بنابراین امکان تصدی افراد بدون وجود رابطه استخدامی وجود ندارد؛ حکم تبصره 3 ماده 80 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی نیز در خصوص شرایط تصدی است نه به کارگیری و جذب. به موجب آراء هیات عمومی تبصره 38 قانون بودجه سال 1343 که تعیین حقوق و مزایای شهرداران را به هیات وزیران اعطاء کرده بود، پس از حاکمیت قانون استخدام کشوری بر اساس لایحه قانون یاد شده سال 1358 شورای انقلاب منسوخ گردیده است؛ از سوی دیگر احتساب سابقه مدیریت بدون احتساب سابقه خدمت ممکن نیست؛ توضیح اینکه در آراء متعدد وحدت رویه دیوان عدالت اداری از جمله دادنامه های شماره 20 مورخ 28/3/1363 و 511-512 مورخ 28/11/1389 و 1084 مورخ 15/10/1399 با استناد به ماده 151 قانون استخدام کشوری و تعاریف ماده 1 این قانون و ماده واحده قانون نحوه تاثیر سوابق خدمت غیردولتی دراحتساب حقوق بازنشستگی و وظیفه و مستمری کارکنان دولت مصوب سال 1372 احتساب سوابق بخش غیردولتی صرفاً در تعیین حقوق یا مستمری بازنشستگی و وظیفه قابل احتساب دانسته شده است و بر مبنای تبصره 1 ماده واحده و آیین‌نامه اجرایی این قانون، سنوات خدمت موضوع این قانون، در محاسبه سنوات خدمت لازم برای بازنشستگی، اعطاء پایه، درجه یا نظایر آن منظور نخواهد شد. بنابراین احتساب سوابق غیردولتی برای تصدی پست سازمانی شهردار فاقد امکان و در نتیجه به کارگیری افراد به منظور تصدی پست شهردار فاقد مبنای قانونی است؛
ج - مغایرت قانونی ماده 6 دستورالعمل
داشتن سمت در شوراهای موضوع قانون تشکیلات و وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی و... اعم از رئیس، نایب رئیس و دبیر و... به عنوان سابقه مدیریت پایه، میانی و ارشد قابل احتساب دانسته شده است اما با توجه به ماده 15 قانون اخیرالذکر عضویت در شوراهای اسلامی افتخاری است و شغل به شمار نمی رود بنابراین امکان احتساب سوابق عضویت در شوراهای اسلامی و سمت های داخلی این شوراها نمی تواند مبنای محاسبه سوابق مدیریتی قرار گیرد.
در نتیجه اولاً تبصره 5 ماده 3 آیین‌نامه شرایط احراز سمت شهردار مصوب سال 1397 هیات وزیران فاقد مبنای قانونی و ثانیاً دستورالعمل مورد شکایت در مغایرت با نص آیین‌نامه و خارج از حدود اختیارات قانونی و مغایر با مصوبه شورای عالی اداری (نحوه انتصاب مدیران حرفه ای) و ثالثاً ماده 6 دستورالعمل مخالف ماده 15 قانون تشکیلات و وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی است، بنابراین ابطال کل دستورالعمل شماره 126157 مورخ 27/6/1398 وزارت کشور با تاکید بر ماده 6 آن را درخواست دارم؛
طرف شکایت به موجب لایحه به طور خلاصه پاسخ داده است که:
در اجرای تبصره 5 ماده 3 آیین‌نامه اجرایی شرایط احراز سمت شهردار مصوب سال 1397 دستورالعمل مورد شکایت تهیه و طی نامه شماره 730142 مورخ 25/12/1397 به تایید سازمان اداری و استخدامی کشور رسید.
در دستورالعمل سطوح مدیریتی بیان شده نه پست مدیریت و منظور داشتن سابقه و تجربه است که فرد در مدت تصدی مشاغل مدیریتی کسب کرده است تا از انتصاب افراد بدون سابقه و تجربه مدیریت به سمت شهردار جلوگیری شود. ضمن اینکه سمت شهردار با پست سازمانی متفاوت است و استفاده از خدمات افراد موقتی است و با به کارگیری دائمی و جذب نیرو نیز تفاوت دارد. ماده 6 آیین‌نامه نیز موید این امر است مزید بر اینکه در تبصره 3 ذیل بند 1 ماده 80 قانون تشکیلات، وظایف و... مصوب سال 1375 (قانون موخر) محدودیتی در شرایط انتخاب شهردار در این زمینه بیان نشده است؛
منظور از مدیریت پایه، میانه و ارشد در آیین‌نامه یاد شده سطوح مدیریت های مندرج در مصوبه شماره 579095 مورخ 1/4/1395 شورای عالی اداری است و برای تشخیص آن نیاز به مدارک انتصاب به سمت ها و پست های مدیریتی افراد است؛ بر مبنای روندی که در دستورالعمل ذکر شده سابقه خدمت و مدیریت در بخش خصوصی معادل سازی می‌شود بنابراین افرادی که به عنوان شهردار انتخاب می‌شوند باید دارای سوابق خدمت و مدیریت باشند در واقع سابقه خدمت یا مدیریت فقط محدود به سابقه خدمت در دستگاه های دولتی نیست بلکه سوابق خدمت و مدیریت می‌تواند در بخش های خصوصی، تعاونی و عمومی غیردولتی نیز باشد؛
نظریه تهیه کننده گزارش:
الف - بر مبنای تبصره 3 بند 1 ماده 80 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب سال 1375 با اصلاحات و الحاقات بعدی، "شورای شهر بر اساس ضوابط و شرایط احراز صلاحیت شهرداران مندرج در آیین‌نامه مصوب این قانون، شهردار مورد نظر خود را انتخاب می کند."
ب - وفق تبصره 5 ماده 3 آیین‌نامه اجرایی شرایط احراز تصدی سمت شهردار مصوب 25/9/1397 هیات وزیران چگونگی تشخیص سمت های هم سطح در مدیریت های پایه، میانی و ارشد و معادل سازی سابقه مدیریت در بخش خصوصی برای تصدی سمت شهردار بر اساس دستورالعملی است که توسط وزارت کشور با هماهنگی سازمان اداری و استخدامی کشور تهیه و ابلاغ می‌شود؛ بنابراین اولاً آنچه مد نظر قانونگذار در تبصره 3 بند 1 ماده 80 قانون تشکیلات... بوده است لزوم انتخاب شهردار بر اساس صلاحیت های لازم بوده و ضوابط و شرایط احراز صلاحیت را به آیین‌نامه مصوب سپرده است؛ غرض از این حکم استفاده از خدمات افراد در سمت شهردار با توجه به صلاحیت آنها بوده و اگرچه مقنن در مقام بیان بوده است اما ممنوعیتی در استفاده از خدمات افراد با سابقه خدمت در بخش خصوصی ذکر نکرده است؛
ثانیاً آیین‌نامه شرایط احراز تصدی سمت شهردار مصوب سال 1397 بر امکان انتخاب شهردار با سوابق مقرر از بخش خصوصی تصریح دارد؛ بر مبنای ماده 6 آیین‌نامه شرایط احراز تصدی سمت شهردار مصوب سال 1397 در صورتی که شهردار از بین کارگزاران شهرداری ها و موسسات و سازمان های تابع و وابسته آنها یا وزارتخانه ها یا موسسات و شرکت های دولتی تابع و وابسته به دولت انتخاب نشود پس از خاتمه دوره خدمت وزارت کشور و شهرداری ها در قبال او هیچگونه تعهد استخدامی و به گارگیری ندارند.
ثالثاً مورد شکایت با هدف تشخیص سمت های هم سطح و معادل سازی سابقه مدیریت در بخش خصوصی تدوین شده و با استناد به تکلیف مقرر در تبصره 5 ماده 3 آیین‌نامه اجرای شرایط احراز تصدی سمت شهردار طی نامه شماره 730142 مورخ 25/12/1397 به تایید سازمان اداری و استخدامی کشور رسیده است؛
نظر به مراتب مذکور مقرره مورد شکایت در حدود اختیارات مقرر قانونی به تصویب رسیده و مغایرتی نیز با قانون ندارد و قابل ابطال نیست.
تهیه کننده گزارش:
جواد جباری
رای هیات تخصصی اداری و امور عمومی
الف - بر مبنای تبصره 3 بند 1 ماده 80 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب سال 1375 با اصلاحات و الحاقات بعدی، «شورای شهر بر اساس ضوابط و شرایط احراز صلاحیت شهرداران مندرج در آیین‌نامه مصوب این قانون، شهردار مورد نظر خود را انتخاب می کند.»
ب - وفق تبصره 5 ماده 3 آیین‌نامه اجرایی شرایط احراز تصدی سمت شهردار مصوب 25/9/1397 هیات وزیران چگونگی تشخیص سمت های هم سطح در مدیریت های پایه، میانی و ارشد و معادل سازی سابقه مدیریت در بخش خصوصی برای تصدی سمت شهردار بر اساس دستورالعملی است که توسط وزارت کشور با هماهنگی سازمان اداری و استخدامی کشور تهیه و ابلاغ می‌شود؛ بنابه مراتب مذکور اولاً آنچه مد نظر قانونگذار در تبصره 3 بند 1 ماده 80 قانون تشکیلات... بوده است لزوم انتخاب شهردار بر اساس صلاحیت های لازم بوده و ضوابط و شرایط احراز صلاحیت را به آیین‌نامه مصوب سپرده است؛ غرض از این حکم استفاده از خدمات افراد در سمت شهردار با توجه به صلاحیت آنها بوده و اگرچه مقنن در مقام بیان بوده است اما ممنوعیتی در استفاده از خدمات افراد با سابقه خدمت در بخش خصوصی ذکر نکرده است؛
ثانیاً آیین‌نامه اجرایی شرایط احراز تصدی سمت شهردار مصوب 25/9/1397 هیات وزیران بر امکان انتخاب شهردار با سوابق مقرر از بخش خصوصی تصریح دارد؛ بر مبنای ماده 6 آیین‌نامه شرایط احراز تصدی سمت شهردار مصوب سال 1397 در صورتی که شهردار از بین کارگزاران شهرداری ها و موسسات و سازمان های تابع و وابسته آنها یا وزارتخانه ها یا موسسات و شرکت های دولتی تابع و وابسته به دولت انتخاب نشود پس از خاتمه دوره خدمت وزارت کشور و شهرداری ها در قبال او هیچگونه تعهد استخدامی و به گارگیری ندارند.
ثالثاً مقرره مورد شکایت با هدف تشخیص سمت های هم سطح و معادل سازی سابقه مدیریت در بخش خصوصی تدوین شده و با استناد به تکلیف مقرر در تبصره 5 ماده 3 آیین‌نامه اجرای شرایط احراز تصدی سمت شهردار طی نامه شماره 730142 مورخ 25/12/1397 به تایید سازمان اداری و استخدامی کشور رسیده است؛
نظر به اینکه مقرره مورد شکایت در حدود اختیارات مقرر قانونی به تصویب رسیده و مغایرتی نیز با قانون ندارد بنابراین مستنداً به بند ب ماده 84 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 رای به رد شکایت صادر می‌گردد؛ این رای ظرف مهلت بیست روز پس از صدور از سوی رئیس و یا ده نفر از قضات دیوان عدالت اداری قابل اعتراض است.
سید کاظم موسوی
رئیس هیات تخصصی اداری و امور عمومی