گردش کار:
شاکیان به موجب دادخواستی ابطال دستورالعمل نظارت بر چگونگی فعالیت ارائه دهندگان خدمات هوشمند مسافر مشمول قانون نظام صنفی کشور به شماره 132808 مورخ 3/7/1398 وزیر کشور و وزیر صنعت، معدن و تجارت را خواستار شده اند و در جهت تببین خواسته اعلام کرده اند که:
مواد (3) و بند الف از ماده (6) و ماده (7) دستورالعمل فوق الذکر که در اجرای مصوبه شماره 20334/ت50501 ه- مورخ 22/2/1395 هیات وزیران تهیه و به استانداران سراسر کشور در راستای نظارت بر چگونگی فعالیت ارائه دهندگان خدمات هوشمند مسافر مشمول قانون نظام صنفی کشور جهت ابلاغ به شهرداری ها تابعه ارسال داشته است مغایر ماده (9) قانون توسعه حمل و نقل بار و مسافر درونشهری مصوب مجلس شورای اسلامی است و همچنین مغایر با ماده (2) آیین‌نامه توسعه حمل و نقل و مصرف سوخت و مغایر تبصره (3) ماده (5) آیین‌نامه الحاق یک تبصره به ماده واحده قانون راجع به تمرکز امور مربوط به تاکسیرانی و مغایر با بند 27 تبصره (4) ماده 71 قانون تشکیلات و انتخاب شهرداران می‌باشد و همچنین مغایر ماده 32 قانون رسیدگی به تخلفات رانندگان مصوب 1389 است که نظارت بر خصوص فعالیتهای مرتبط به حمل و نقل کالا و مسافر در محدوده شهرها را به عهده شهرداریها قرار داده است.
وزارت کشور شهرداریها را ملزم به عقد قرارداد با شرکتهای اینترنتی مدعی حمل و نقل مسافر کرده در صورتی که شهرداریها از امضا قرارداد خودداری نمایند شرکتها صرفاً با بارگذاری اسناد در سامانه سماس، مجاز به فعالیت خواهند بود و این بر خلاف ماده 9 قانون توسعه حمل و نقل عمومی و مدیریت مصرف سوخت کشور بوده است و دستورالعمل مورد اعتراض تعیین نرخ کرایه به عهده شرکت های حمل و نقل مسافر گذاشته شده است در حالی که مطابق بند 27 تبصره 4 ماده 71 قانون تشکیلات وظایف و انتخاب شوراهای اسلامی و انتخاب شهرداران به تعیین نرخ کرایه و وسایل نقلیه درون شهری بر عهده شوراهای اسلامی شهر می‌باشد.
در ماده 2 مصوبه یاد شده وزیر محترم کشور این اختیار را از شهرداریها سلب نموده و خود خلاف قانون راساً اقدام به مدیریت و نظارت بر حمل و نقل مسافر توسط شرکتهای مسافر بر اینترنتی در قالب سماس نموده است.
1- مطابق تبصره 3 ماده 5 آیین‌نامه اجرایی قانون الحاق یک تبصره به ماده واحده قانون راجع به تمرکز امور مربوط به تاکسیرانی شهر تهران زیر نظر شهرداری تهران شماره 9859/ت/14930ه مورخ 12/8/74، در صورت عدم وجود تاکسی به تعداد مورد نیاز، شهرداری ها می‌توانند پروانه اشتغال موقت برای خودروهای شخصی واجد الشرایط با رعایت این ماده صرفاً برای تنظیم امور صادر نمایند. این در حالیست که وزارت کشور خلاف مصوبه هیات وزیران نسبت به تعیین شرایط جدید برای حمل مسافر با خودروهای شخصی اقدام نموده است. طبق مصوبه فوق حتی اخذ پروانه موقت برای اشخاصی است که شغل دیگری نداشته باشند.
این موضوع در بند (ر) ماده 6 به صراحت آمده است. مطابق ماده 8 آیین‌نامه مذکور اقدام به حمل مسافر باید در مسیر و سرویس هایی که در پروانه قید شده است انجام شود، همچنین عدم رعایت نرخ مصوب از تخلفات رانندگان محسوب شده که متخلفین تابع تصمیمات هیات انضباطی خواهند بود.
تعیین نرخ کرایه به عهده شرکت های حمل و نقل مسافر گذاشته شده است. مطابق بند 27 تبصره 4 ماده 71 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران «تعیین نرخ کرایه وسایل نقلیه درون شهری» بر عهده شوراهای اسلامی شهر می‌باشد که با تایید فرمانداری رسمیت پیدا می کند. این موضوع دال بر این است که کرایه های حمل بار و مسافر بر عهده شورای اسلامی شهر است.
با توجه به ماده 32 قانون رسیدگی به تخلفات رانندگی مصوب اسفند 1389 مجلس شورای اسلامی، شهرداریها موظفند کلیه فعالیتهای مرتبط به حمل و نقل کالا و مسافر در محدوده شهرها را در قالب موسسات و شرکت های حمل و نقل تعاونی و خصوصی ساماندهی و بر آنها نظارت کنند. این در حالیست که وزارت کشور به تنهایی و به طور غیر قانونی نظارت این شرکتها را خود به عهده گرفته و برخی از تخلفات (طبق جدول 1) را از حیطه اختیار شهرداری خارج نموده و به اتحادیه کسب و کارهای اینترنتی واگذار کرده است. در جدول 1 و 2 مصوبه وزارت کشور اشکالات خلاف قانون متعددی وجود دارد.
تمام این موارد خلاف ماده 31 و 32 قانون رسیدگی به تخلفات به شمار می رود. در تصادفات جرحی و فوتی یا حمل مواد خطرناک یا اجناس ممنوعه شرکت هیچ مسئولیتی نپذیرفته است. که تمام این موارد، خلاف سیاستهای قانونگذار در ماده 31 و 32 رسیدگی به تخلفات است.
از آنجا که صدور مجوز فعالیت اینگونه شرکتها به شورای کسب و کارهای اینترنتی سپرده شده و این دخالت در امور حمل و نقل مسافر شهری موجب اعمال 2 قانون متفاوت برای یک کار گردیده است.
متن مقرره مورد شکایت مشتمل بر 12 ماده و تبصره های آن بوده که طی نامه شماره 132808 مورخ 3/7/1398، توسط وزیر کشور به استانداران سراسرکشور جهت ابلاغ به شهرداریهای تابعه صادر شده است.
در پاسخ به شکایت مذکور، رئیس مرکز مدیریت عملکرد، بازرسی و امور حقوقی به موجب لایحه شماره 26591 مورخ 22/2/1400 به طور خلاصه اعلام کرده است که:
دستورالعمل مورد شکایت به استناد مصوبه شماره 20334/ت50501ه مورخ 22/2/1395 هیات وزیران توسط وزارتخانه های کشور و صنعت، معدن و تجارت تهیه و ابلاغ شده است. در بند اول مصوبه فوق فرآیند صدور پروانه کسب در امور مربوط به آزانس های حمل و نقل عمومی بار و مسافر درون شهری را برابر قوانین و ضوابط اتحادیه های صنفی اعلام کرده است، با عنایت به اینکه قانون بالادستی در این بخش قانون نظام صنفی می‌باشد، فلذا استنادات قانونی اعلامی در بندهای مختلف توسط شاکی مبنی بر استناد به قواعد حوزه حمل و نقل عمومی شهری در صدور پروانه و رعایت کلیه الزامات آن برای تاکسی های اینترنتی و دستورالعمل آن قابل قبول نمی‌باشد.
در مصوبه مربوط (به شماره 20334/ت50501ه مورخ 22/2/1395) نقش شهرداری و عوامل بازرسی آن صرفاً نظارت بر چگونگی فعالیت آژانس های حمل و نقل عمومی بار و مسافر درون شهری در چارچوب قانون نظام صنفی و به عنوان ضابط این حوزه برابر دستورالعمل تعیین شده است.
نکته اول اینکه پروانه فعالیت تاکسی های اینترنتی توسط اصناف صادر می‌گردد. نکته دوم اینکه وزارت کشور موظف شده است زیر ساخت سامانه مرکزی را به منظور نظارت شهرداری ها و سایر دستگاه های مرتبط با موضوع ایجاد نماید. فلذا به فرض صحیح بوده استناد قانونی ارائه شده، ماده فوق هیچگونه مغایرتی با ماده 9 قانون توسعه حمل و نقل عمومی و مدیریت مصرف سوخت نداشته و صرفاً ابزار الکترونیک مدیریت و نظارت را برای شهرداری ها ایجاد نموده است.
همچنین به جهت اینکه از سوی بیش از هزار شهرداری، رویه های متفاوت و بعضاً متضاد اعمال نشود، متن قرارداد یکسان تنظیم گردید و البته افزودن تفاهمات دیگر به آن نیز منع نگردید تا بحث مدیریت محلی هم خدشه دار نگردد.
در خصوص ماده 5 که شرایطی برای رانندگان تحت پوشش یک فرد صنفی تعیین شده است توجه به این موضوع که این رانندگان، به صورت تمام وقت مشغول به کار نیستند، تسهیل شرایط را نسبت به تاکسیرانی منطقی می‌نماید، لذا قیاس ناوگان تحت مدیریت شرکتهای اینترنتی با تاکسی های رسمی، مقایسه صحیحی نیست و اگر مقایسه ای صورت می‌گیرد باید همتای آنها یعنی آژانسها و موسسات اتومبیل کرایه باشد. در حال حاضر، رانندگان تحت پوشش آژانسها (که آنها نیز تحت پوشش اتحادیه صنفی هستند)، عملاً هیچ شرایط مدونی برای جذب راننده ندارند. تدوین شرایط حداقلی برای جذب راننده اصناف حوزه حمل و نقل، گام مثبت و مهمی در اعمال مدیریت توسط شهرداریها، محسوب می‌شود و سامانه مربوطه (سماس) به خوبی ابزار مدیریت را فراهم می آورد.
از آنجا که شرکتهای حمل و نقل هوشمند و نیز موسسات اتومبیل کرایه و آژانسها، مجوز فعالیت خود را بر اساس قانون نظام صنفی از اتحادیه های صنفی اخذ نموده اند، لذا از فرآیندهای نرخ گذاری همان قانون نیز پیروی می کنند.
از آنجا که قانون نظام صنفی، موخر است، ملاک عمل خواهد بود. به عبارت دیگر، دستورالعمل نظارت شهرداریها بر فعالیت ارائه کنندگان خدمات هوشمند حمل و نقل، محل مناسبی برای تعیین روش و مقدار نرخ خدمات صنفی نمی‌باشد.
در ماده 7 دستورالعمل تلاش شده است که هم قانون نظام صنفی مد نظر قرار گیرد و هم قانون رسیدگی به تخلفات رانندگی و آیین‌نامه مدیریت حمل و نقل بار و مسافر. از آنجا که مطابق با قانون نظام صنفی، کلیه تخلفات صنفی، بایستی صرفاً بر مبنای قانون نظام صنفی مورد رسیدگی قرار بگیرند لذا لازم بود که تخلفات صنفی از تخلفات ترافیکی مجزا گردد که منشاء اختلاف نظرهای بعدی نشود. لذا مواردی که طبق نص صریح قانون نظام صنفی، باید توسط اتحادیه صنفی مربوطه رسیدگی شود احصا و سایر تخلفاتی که حسب مورد بایستی وفق قانون رسیدگی به تخلفات رانندگی، از طریق تشکیل کمیته رسیدگی به تخلفات ایمنی یا وفق آیین‌نامه حمل و نقل بار و مسافر، از طریق کمیته انضباطی، رسیدگی شوند، مشخص گردید.
در اجرای ماده 84 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 پرونده به هیات تخصصی صنایع و بازرگانی دیوان عدالت اداری ارجاع شد و پس از بحث و بررسی محتویات پرونده، ختم رسیدگی اعلام و با نظر بیش از 4/3 اعضاء حاضر در جلسه به شرح زیر به صدور رای مبادرت شد.
« رای هیات تخصصی صنایع و بازرگانی دیوان عدالت اداری »
اولاً با توجه به تعریف فرد صنفی در ماده 2 قانون نظام صنفی به عنوان شخصی که در یکی از فعالیتهای صنفی از قبیل تولید یا ارائه خدمات فعالیت کرده و تمام یا قسمتی از کالا، محصول یا خدمات خود را به طور مستقیم یا غیرمستقیم به مصرف‌کننده عرضه می‌دارد، هیات وزیران به موجب بند 1 تصویب‌نامه شماره 47234/119281 مورخ 12/6/1390 خود با عنوان «تصویب‌نامه در خصوص صدور پروانه فعالیت و جواز کسب در کلّیه امور حمل و نقل درون و برون شهری» مقرر نموده است که: «پروانه فعالیت و جواز کسب در کلّیه امور حمل و نقل درون و برون شهری، مطابق ماده 2 قانون نظام صنفی توسط اتحادیه‌های صنفی مربوط صادر خواهد شد» و در بند 1 تصویب‌نامه شماره 20334/50501 ه- مورخ 22/2/1395 هیات وزیران نیز مقرر شده است که: «پروانه کسب در امور مربوط به آژانسهای حمل و نقل عمومی بار و مسافر درون شهری برابر قوانین و ضوابط اتحادیه‌های صنفی انجام می‌شود و نظارت بر چگونگی فعالیت آنها در درون شهرها توسط شهرداریها صورت می‌گیرد.» بنابراین شرکتهای حمل و نقل و رانندگان شاغل در حوزه مربوط به تاکسیهای هوشمند، با توجه به تعریف ماده 2 قانون نظام صنفی و تصویب‌نامه هیات وزیران مشمول مقررات قانون نظام صنفی بوده و تحت نظارت شهرداریها فعالیت می‌کنند و مبنای نظارت شهرداریها بر آنها نیز حکم مقرر در تبصره 1 ماده 91 قانون نظام صنفی است که براساس آن اخذ پروانه کسب از اتحادیه، مانع اعمال نظارت مقرر در قوانین جاری از سوی هر یک از دستگاههای دولتی یا نهادهای عمومی غیردولتی یادشده بر آنها نخواهد بود. در عین حال، با توجه به وظیفه قانونی وزارت کشور در ایجاد هماهنگی در امور شهرداریها (موضوع ماده 62 قانون شهرداری) و وظایف نظارتی وزارت صنعت، معدن و تجارت نسبت به اتحادیه‌های صنفی (موضوع مواد 21 و 22 قانون نظام صنفی)، هیات وزیران براساس بند 2 تصویب‌نامه شماره 20334/50501 ه- مورخ 22/2/1395، وظیفه تهیه دستورالعمل نظارت شهرداریها بر تاکسیهای هوشمند را به وزارتخانه‌های کشور، صنعت، معدن و تجارت محول نموده است و طرح ادعای دخالت وزارت کشور در امور شهرداری و مغایرت مواد 2 و 3 دستورالعمل مورد شکایت با ماده 9 قانون توسعه حمل و نقل و مدیریت مصرف سوخت و ماده 2 آیین‌نامه قانون یادشده و ماده 5 آیین‌نامه اجرایی قانون الحاق یک تبصره به ماده واحده قانون راجع به تمرکز امور مربوط به تاکسیرانی شهر تهران زیرنظر شهرداری تهران مبنای حقوقی ندارد ثانیاً برمبنای حکم مقرر در ماده 90 قانون نظام صنفی، در مواردی که نهادهای عمومی غیردولتی از جمله شهرداری طبق قوانین جاری ملزم یا مجاز به ارائه خدمات به مصرف‌کنندگان باشند، از شمول این قانون مستثنی هستند. اما رعایت سایر قوانین و مقررات جاری و نرخهای تعیین شده برای کالاها و خدمات توسط مراجع قانونی ذیربط، الزامی است و در صورتی که این قبیل فعالیتها به اشخاص حقیقی یا حقوقی واگذار گردد یا انجام دادن آنها با مشارکت بخش خصوصی صورت پذیرد، مشمول قانون نظام صنفی و مقررات آن خواهد بود. با عنایت به اینکه ارائه خدمات توسط تاکسیهای اینترنتی عملاً توسط بخش خصوصی و تحت نظارت اتحادیه مربوطه صورت می‌گیرد، بنابراین با توجه به حکم مقرر در ماده 90 قانون نظام صنفی، نرخ‌گذاری در خصوص خدمات تاکسیهای مذکور نیز مشمول مقررات قانون نظام صنفی بوده و از شمول حکم مقرر در بند 27 ماده 80 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب 1375 با اصلاحات بعدی که تصویب نرخ کرایه وسائط نقلیه درون شهری را برعهده شورای اسلامی شهر گذاشته، خارج است و بند «الف» ماده 6 دستورالعمل با موازین قانونی مورد استناد شاکیان مغایرتی ندارد. ثالثاً در خصوص ادعای مغایرت ماده 8 دستورالعمل مورد شکایت با حکم مقرر در مواد 31 و 32 قانون رسیدگی به تخلّفات رانندگی مصوب سال 1389 و طرح این موضوع که وزارت کشور برمبنای ماده مذکور و جداول شماره 1 و 2 دستورالعمل اقدام به دخالت در حوزه صلاحیت شهرداریها در رابطه با رسیدگی به تخلّفات شرکتها و رانندگان شاغل در حوزه حمل و نقل درون شهری نموده است، هرچند براساس تبصره 1 ماده 31 قانون رسیدگی به تخلّفات رانندگی (اصلاحی 31/3/1390) تخلّفات شرکتها و موسسات حمل و نقل بار و مسافر حسب مورد، توسط سازمان راهداری و حمل و نقل جاده‌ای و یا شهرداری رسیدگی می‌شود، ولی برمبنای قسمت اخیر تبصره مذکور مقرر شده است که: «آیین‌نامه اجرایی موضوع این تبصره و مدت تعطیلی و لغو پروانه فعالیت شرکتهای حمل و نقل توسط وزارت راه و شهرسازی و در قسمت ایمنی با همکاری وزارت کشور (نیروی انتظامی) و وزارت دادگستری تهیه و به تصویب هیات وزیران می‌رسد.» در همین راستا آیین‌نامه اجرایی تبصره 1 ماده 31 و ماده 32 قانون رسیدگی به تخلّفات رانندگی در تاریخ 26/6/1391 به تصویب هیات وزیران رسیده و براساس ماده 20 آیین‌نامه مذکور: «رسیدگی به تخلّفات شرکت یا موسسه درون شهری در خصوص عدم رعایت مفاد و شرایط فصل سوم این آیین‌نامه و تعیین جریمه نقدی مربوط و یا مدت تعطیلی و لغو پروانه متخلّف برعهده شهرداری و در مورد تخلّفات ایمنی و تصادفات ناشی از قصور یا تقصیر شرکت یا موسسه و اعمال اختیارات موضوع این ماده برعهده کمیسیونی مستقر در شهرداری محل متشکل از نمایندگان شهرداری، نیروی انتظامی (پلیس راهنمایی و رانندگی) و صنف مربوط خواهد بود.» با توجه به اینکه برمبنای تبصره 1 ماده 8 و جدول شماره 2 دستورالعمل مورد شکایت، کمیسیون ایمنی با ترکیب نماینده پلیس راهور، شهرداری و صنف مربوطه برای رسیدگی به تخلّفات عمومی (تخلّفات غیر از عدم رعایت شرایط دستورالعمل و تخلّفات مربوط به شهرداری) تعیین شده، بنابراین عملاً دخالتی در حیطه صلاحیت نهادهای قانونی شهرداری توسط وزارت کشور صورت نگرفته است و هیات انضباطی مقرر در تبصره 1 ماده 8 دستورالعمل مورد شکایت نیز برای رسیدگی به تخلّفات مربوط به عدم رعایت شرایط دستورالعمل و تخلّفات مربوط به شهرداری تشکیل شده و نمایندگان شورای شهر و شهرداری و صنف مربوطه در آن حضور دارند. از این رو، هر دو هیات انضباطی و کمیسیون ایمنی با حضور نمایندگان شهرداری تشکیل می‌شوند و نظارت شهرداریها بر تخلّفات شرکتهای حمل و نقل درون شهری با تشکیل آنها براساس دستورالعمل مورد شکایت از بین نمی‌رود و این قسمت از شکایت مطروحه نیز فاقد مبنای حقوقی است. بنا به مراتب فوق، دستورالعمل شماره 132808 مورخ 3/7/1398 وزارت کشور با عنوان «دستورالعمل نظارت بر چگونگی فعالیت ارائه دهندگان خدمات هوشمند مسافر مشمول قانون نظام صنفی کشور»، خلاف قانون و خارج از حدود اختیار نبوده و به استناد بند «ب» ماده 84 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392، رای به رد شکایت صادر و اعلام می‌کند. این رای ظرف مهلت بیست روز از تاریخ صدور توسط رئیس دیوان عدالت اداری و یا ده نفر از قضات دیوان عدالت اداری قابل اعتراض است.
مهدی دربین
رئیس هیات تخصصی صنایع و بازرگانی
دیوان عدالت اداری