شاکی دادخواستی به طرفیت اداره کل تامین اجتماعی زنجان به خواسته ابطال: 1. مصوبه جلسه 129 (مورخ 8/12/1363- با عنوان آیین‌نامه نحوه تسلیم صورت مزد، میزان و نحوه پرداخت حق بیمه کارکنان شاغل در طرح‌های عمرانی) شورای عالی تامین اجتماعی و 2. مصوبه جلسه 143 (مورخ 6/6/1364- با عنوان اصلاحیه آیین‌نامه نحوه تسلیم صورت مزد، میزان و نحوه پرداخت حق بیمه کارکنان شاغل در طرح‌های عمرانی) شورای عالی تامین اجتماعی به دیوان عدالت اداری تقدیم کرده که به هیات عمومی ارجاع شده است. متن مقررات مورد شکایت به قرار زیر می‌باشد:
[تمامی مصوبات جلسه 129 (مشتمل بر 23 ماده) و جلسه 143 (مشتمل بر 13 بند) مورد شکایت شاکی قرار گرفته است].
دلایل شاکی برای ابطال مقرره مورد شکایت:
شاکی به موجب دادخواستی به تاریخ 22/6/1399 به غیرعمرانی اعلام شدن چند قرارداد از سوی سازمان تامین اجتماعی و اخذ حق بیمه بر اساس ضوابط قراردادهای غیرعمرانی اعتراض نموده است [شکایت موردی].
سپس در پاسخ به اخطار رفع نقص، در نامه‌ای که در تاریخ 27/8/1399 در صفحه 16 پرونده به ثبت رسیده است، اعلام نموده:
سازمان تامین اجتماعی صلاحیت وضع مقررات مورد شکایت را نداشته و تصویب مقررات مذکور در صلاحیت مجلس شورای اسلامی می‌باشد.
در پاسخ به شکایت مذکور، مدیر کل امور حقوقی و قوانین سازمان تامین اجتماعی به موجب لایحه شماره 8650/99/7100 (مورخ 13/12/1399) به طور خلاصه توضیح داده است که:
الف. ایرادات شکلی
1. طبق اصل 170 قانون اساسی، بند 1 ماده 12 و بند پ ماده 80 قانون دیوان عدالت و اینکه شاکی قانون مورد نظر خود که مغایر با مصوبات مورد شکایت می‌باشد را بیان ننموده، خواسته شاکی قابل رد است.
2. خواسته شاکی مربوط به نحوه محاسبه بدهی حق بیمه 3 فقره قرارداد اجرایی است، که در صلاحیت شعب دیوان عدالت اداری می‌باشد.
3. بخشنامه‌های 149 و 14 جدید درآمد، بر اساس مصوبات 129، 143 و 240 شورای عالی تامین اجتماعی تنظیم گردیده است و از بخشنامه‌های مذکور، شکایات متعددی شده که هیات عمومی دیوان عدالت طی آرایی آن موارد را رد نموده و اقدامات سازمان را با قوانین و مقررات از جمله ماده 41 قانون تامین اجتماعی منطبق دانسته و همچنین تعیین میزان حق بیمه قراردادهای پیمانکاری را مطابق ملاک مقرر در مواد 41 و 38 قانون تامین اجتماعی مورد تایید قرار داده است و از این جهت، موضوع از اعتبار قضیه محکوم بها برخوردار بوده و مشمول ماده 85 قانون می‌باشد (آرای یادشده هیات عمومی عبارتند از: دادنامه شماره 412 (مورخ 10/6/1387)، 432 (مورخ 24/5/1388)، 656 و 658 (مورخ 9/9/1388)، 214 (مورخ 21/12/1372)، 221- 223 (مورخ 2/5/1378)، 543 (مورخ 25/10/1383) و 783- 784 (مورخ 25/10/1391)).
ب. دفاعیات ماهوی
1. [در این بند، صرفاً به بیان مواد 28، 38، 39، 41 و 47 قانون تامین اجتماعی پرداخته شده است].
2. سیر تصویب مصوبات مورد شکایت:
طبق ماده 23 قانون بودجه مصوب 1351، سازمان برنامه و بودجه به تعیین اصول و شرایط قراردادهای مربوط به طرح‌های عمرانی طی آیین‌نامه‌ای پرداخت که به تصویب هیات وزیران رسید و دستورالعمل آیین‌نامه مذکور نیز تصویب گردید.
در جلسه 129 شورای عالی تامین اجتماعی، مصوبه مورد شکایت به تصویب رسید و بر اساس مصوبه شماره 93052 (مورخ 20/12/1363 هیات وزیران)، جایگزین مصوبات قبلی گردید.
سپس طبق مصوبه جلسه 143 شورای عالی تامین اجتماعی، اصلاح گردیده و به تصویب رسید.
هیات وزیران در جلسه مورخ 14/7/1364، آیین‌نامه مذکور موضوع مصوبات 129 و 143 مین جلسه شورای عالی تامین اجتماعی را تایید و ابلاغ نمود.
مطابق ماده 1 و 11 فصل اول مصوبه جلسه 129، در صورتی که پیمان‌هایی بدون رعایت فهارس پایه و یا از محل اعتبارات جاری و سایر منابع تامین و منعقد گردند، از شمول مفاد آیین‌نامه مزبور خارج و پرداخت حق بیمه طبق مقررات سازمان تامین اجتماعی و در اجرای ماده 41 [قانون تامین اجتماعی] و بخشنامه 14 درآمد خواهد بود.
3. در رابطه با طرح‌های عمرانی، تکالیفی بر عهده سازمان برنامه و بودجه است که عبارتند از: تهیه فهرست بها و مقادیر کار و رسیدگی به صورت وضعیت کارکرد پیمانکاران، کلیات و فصول مختلف فهارس بهای واحد پایه مبنای انعقاد قرارداد و مطابق مواد 23 و 34 قانون برنامه و بودجه (مصوب 15/12/1351)، تنظیم فهارس بهای واحد پایه و نظارت بر طرح‌های عمرانی.
مبالغ واحد فهارس بهای پایه به منظور ایجاد هماهنگی و یکنواختی در تهیه برآورد هزینه‌های اجرای طرح‌های عمرانی کشور با ملحوظ داشتن هزینه‌های تامین و بکارگیری نیروی انسانی، ماشین‌آلات و ابزار و تامین مصالح مورد نیاز (به استثنای مصالح و تجهیزاتی که تهیه آن‌ها توسط کارفرما تعهد شده است) پیش‌بینی گردیده و دارای ردیف‌های پایه و ستاره‌دار (غیرپایه)، فصل کارهای دستمزدی (در برخی فهارس بهای پایه) و پرداخت مقطوع (دستورالعمل هزینه تجهیز و برچیدن کارگاه) و... می‌باشند و در دستورالعمل کاربرد فهارس بهای پایه رشته فعالیت‌های مختلف بر حسب واگذاری کار از طریق مناقصه عمومی، محدود یا ترک تشریفات مناقصه، میزان مجاز اقدام غیرپایه با صددرصدهای متفاوت تعیین و ضوابط اجرایی آن بیان گردیده است.
4. سازمان برنامه و بودجه طی نامه‌ای به شماره 50884 (مورخ 6/5/1375 به معاون وزیر نیرو)، نحوه محاسبه حق بیمه کارکنان شاغل در قراردادهای عمرانی که با فهرست بهای غیرپایه منعقد می‌گردد را بر اساس بند 2 دستورالعمل شماره 15797 (مورخ 25/3/1370 سازمان تامین اجتماعی) به ماخذ 7% هزینه تمام‌شده عملیات به اضافه بیمه بیکاری تعیین کرده که از این میزان، 6/1% هزینه تمام‌شده عملیات به عهده پیمانکار و الباقی حق بیمه قرارداد، توسط کارفرما از محل اعتبار طرح، کسر و به حساب سازمان پرداخت می‌گردد.
حق بیمه کارکنان شاغل در دفتر مرکزی پیمانکار نیز مشمول مفاد این بند نمی‌باشد و تابع مقررات عمومی سازمان تامین اجتماعی خواهد بود.
5. مطابق بند 2- 5- 4 آیین‌نامه تنظیم اسناد مناقصه که طی نامه وزیر نیرو به شماره 49687 (مورخ 20/8/1380) به شرکت‌های آب منطقه‌ای ارسال شده است، «در مورد کارهایی که از قیمت‌های غیرپایه تبعیت می‌نماید، نظیر کارهای سدسازی ارائه حداقل 75% آنالیز ردیف‌های اصلی کار الزامی خواهد بود».
6. برابر بند 1- 13- 4 آیین‌نامه تنظیم اسناد مناقصه «حق بیمه تامین اجتماعی طرح‌های عمرانی ملی با قیمت‌های پایه مشروط به اینکه:
الف) هزینه طرح از بودجه عمرانی باشد.
ب) از فهارس پایه سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور و با رعایت کلیه ضوابط فهارس مذکور استفاده شده باشد؛ 6/1% مطالبات پیمانکار کسر گردیده و 4/4% الباقی آن نیز از حساب بودجه طرح برداشت و به حساب سازمان تامین اجتماعی واریز و سپس مفاصاحساب دریافت می‌گردد».
7. برابر بند 2- 13- 4 آیین‌نامه تنظیم اسناد مناقصه، «در پرداخت حق بیمه تامین اجتماعی طرح‌های عمرانی ملی با فهرست بهای غیرپایه با رعایت دقیق ضوابط مندرج در مکاتبات اشاره‌شده موضوع قسمت یک از بند 1- 14- 4 الزامی خواهد بود». برابر قسمت یک از بند 1- 14- 4، مکاتبات انجام‌شده به شماره 260/41586 (مورخ 12/4/75) امور آب وزارت نیرو با معاونت فنی سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور درباره قراردادهایی که از فهرست غیرپایه استفاده می‌کنند و پاسخ ایشان درباره نرخ بیمه تامین اجتماعی این قبیل قرارداد به شماره 50884 (مورخ 6/5/75) اعلام شده است.
طبق مواد 23 و 34 قانون برنامه و بودجه، تعیین معیار طرح‌های عمرانی، از وظایف سازمان برنامه و بودجه بوده و مصوبات معترض‌عنه هم با حضور نمایندگان سازمان مذکور و تایید هیات محترم وزیران اجرایی شده است.
مضافاً اینکه ضوابط مندرج در آیین‌نامه جلسه 129 [مورد شکایت] در قوانین مختلف از جمله ماده 11 قانون حداکثر استفاده از توان تولیدی و خدماتی کشور و حمایت از کالای ایرانی (مصوب 1/2/98) به طور ضمنی مورد پذیرش واقع شده است و طی آیین‌نامه بند «ج» ماده 11 قانون بودجه سال‌های 1397 الی 1399 هیات وزیران نیز به محاسبه حق بیمه قراردادهای مشارکت در دوره ساخت بر اساس ضوابط طرح‌های عمرانی اشاره گردیده است.
8. شاکی در بخشی از دادخواست، قراردادهای منعقده را مشمول بند «ج» بخشنامه 5/14 جدید درآمد دانسته است؛ حال آنکه با توجه به بخشنامه و بند مذکور، محاسبه حق بیمه افراد شاغل در قراردادهای «PC و EPC» با رعایت شرایطی محقق می‌گردد که در صورت احراز شرایط مزبور، طبق بند «ج» بخشنامه، در قراردادهایی با موضوع «ساخت و راه‌اندازی تصفیه‌خانه‌ها و تلمبه‌خانه‌های آب و فاضلاب» ارزش تجهیزات از محاسبه حق بیمه معاف می‌باشد و حق بیمه بخش طراحی و مهندسی، نصب و آموزش و راه‌اندازی تصفیه‌خانه و تلمبه‌خانه و نظارت در بهره‌برداری و... وفق ماده اول مصوبه [جلسه 240] 24/1/70 شورای عالی تامین اجتماعی با ضریب 15% به اضافه بیمه بیکاری متعلقه محاسبه می‌گردد.
لذا با عنایت به عدم احراز شرط اول و عدم تطبیق عنوان واگذارنده قراردادهای پیش‌گفته با واگذارندگان نامبرده در بخشنامه 5/14 جدید درآمد و عدم انطباق موضوع قراردادها با موضوع مندرج در قسمت «ج» بخشنامه یادشده، درخواست محاسبه و مطالبه حق بیمه قراردادها به استناد مقررات فوق امکان‌پذیر نمی‌باشد.
با عنایت به مراتب فوق و اینکه مصوبات مورد شکایت، طبق آیین‌نامه دولت به تایید رسیده است که مستند به اجازه قانونگذار در قانون برنامه و بودجه وضع گردیده و مغایر قوانین و مقررات نمی‌باشد و طبق آرای هیات عمومی و تخصصی، مطابقت مصوبات مورد شکایت با قوانین و مقررات مورد تایید واقع شده است، بنابراین رد شکایت مورد استدعاست.
پرونده شماره ه- ع/9901695 مبنی بردرخواست ابطال مصوبه جلسه 129 (مورخ 8/12/1363 با عنوان آیین‌نامه نحوه تسلیم صورت مزد، میزان و نحوه پرداخت حق بیمه کارکنان شاغل در طرح های عمرانی) شورای عالی تامین اجتماعی و ابطال مصوبه جلسه 143 (مورخ 6/6/1364 با عنوان اصلاحیه آیین‌نامه نحوه تسلیم صورت مزد، میزان و نحوه پرداخت حق بیمه کارکنان شاغل در طرح های عمرانی) شورای عالی تامین اجتماعی در جلسه مورخ 1/6/1400 هیات تخصصی کار، بیمه و تامین اجتماعی مورد رسیدگی قرارگرفت و اعضا به اتفاق به شرح ذیل اعلام نظر نمودند:
رای هیات تخصصی کار، بیمه و تامین اجتماعی:
اولا براساس بند (الف) ماده 19 قانون تامین اجتماعی مصوب 1354 از جمله وظایف شورای عالی تامین اجتماعی «تصویب آیین نامه های اجرایی که طبق این قانون به آن محول شده است.» می‌باشد. همچنین براساس ماده 41 قانون مذکور «در مواردی که نوع کار ایجاب کند سازمان می تواند پیشنهاد هیات مدیره و تصویب شورای عالی سازمان نسبت مزد را به کل کار انجام یافته تعیین و حق بیمه متعلق را به همان نسبت مطالبه و وصول نماید.»
ثانیا آیین‌نامه نحوه تسلیم صورت مزد، میزان و نحوه پرداخت حق بیمه کارکنان شاغل در طرح های عمرانی و اصلاحیه آن موضوع مصوبات معترض عنه در جلسه 14/7/1364 به تایید هیات وزیران جهت ابلاغ و اجرا رسیده است.
بنابه مراتب مذکور تصویب مصوبات معترض عنه خارج از حدود اختیارات شورای عالی تامین اجتماعی نبوده و مصوبات مذکور قابل ابطال نمی‌باشند. این رای به استناد بند (ب) ماده 84 قانون مذکور ظرف مهلت بیست روز از تاریخ صدور از جانب رییس محترم دیوان عدالت اداری یا 10 نفر از قضات محترم دیوان عدالت اداری قابل اعتراض است.
محمد جواد انصاری
رئیس هیات تخصصی کار، بیمه و تامین اجتماعی
دیوان عدالت اداری