هیات تخصصی کار بیمه و تامین اجتماعی
شماره پرونده: ه- ع/ 9800187 شماره دادنامه: 9909970906011178 تاریخ: 8/9/99
شاکی: آقای بهمن زبردست فرزند روح اله
طرف شکایت: معاونت روابط کار وزارت تعاون کار و رفاه اجتماعی
موضوع شکایت و خواسته: ابطال دستورالعمل شماره 25 روابط کار به شماره 156126- 26/9/1391
شاکی دادخواستی به طرفیت معاونت روابط کار وزارت تعاون کار و رفاه اجتماعی به خواسته ابطال دستورالعمل شماره 25 روابط کار به شماره 156126- 26/9/91 به دیوان عدالت اداری تقدیم کرده که به هیات عمومی ارجاع شده است متن مقرره مورد شکایت به قرار زیر می‌باشد:
مدیران کل محترم تعاون کار و رفاه اجتماعی استانها
سلام علیکم: در راستای اجرای هرچه بهتر مقررات مربوط به شوراهای اسلامی کار رفع ابهامات موجود و مشخص نمودن حدود وظایف و عملکرد هیاتهای تشخیص صلاحیت کاندیداهای عضویت در شوراهای اسلامی کار (موضوع ماده 2 قانون مربوط) و همچنین ایجاد وحدت رویه در نحوه عملکرد هیات های مذکور دستورالعمل چگونگی تشکیل حدود وظایف و اختیارات و عملکرد هیات های تشخیص صلاحیت کاندیداهای عضویت در شوراهای اسلامی کار به شرح زیر برای اجرا ابلاغ می‌گردد.
مقدمه:
با توجه به تبصره ماده 2 قانون شوراهای اسلامی کار و موادی از آیین‌نامه انتخابات قانون مذکور حدود وظایف و اختیارات و چگونگی عملکرد هیات های تشخیص صلاحیت کاندیداهای عضویت در شورای اسلامی کار که از این پس خوانده می‌شود به شرح مواد آتی خواهد بود.
فصل اول: کلیات و تعاریف
تعاریف به کار برده شده در این متن به شرح زیر می‌باشد:
1- قانون: قانون شورای اسلامی کار مصوب 1363 مجلس شورای اسلامی
2- وزارت: وزارت تعاون کار و رفاه اجتماعی
3- اداره کل: اداره کل تعاون کار و رفاه اجتماعی استان
فصل اول: چگونگی تشکیل هیات
ماده 1: هیات کمیسیون سه جانبه ای است متشکل از سه عضو به شرح مندرج در تبصره ماده 2 قانون است که به طور موقت به منظور بررسی صلاحیت کاندیداهای عضویت در شورا و همچنین نظارت بر انتخابات تشکیل و پس از برگزاری انتخابات شورا و قطعیت نتیجه آن منحل می‌شود.
ماده 2: نماینده وزارت از بین کارکنان اداره کل و با حکم مدیر کل به کارکنان و مدیریت واحد مشمول قانون معرفی می‌شود.
ماده 3: نماینده منتخب مجمع عمومی کارکنان از بین اعضای مجمع عمومی (موضوع تبصره 1 ماده 1 قانون) از طریق برگزاری انتخابات (مطابق ماده 6 آیین‌نامه انتخابات قانون مربوط) توسط اعضای مجمع برگزیده می‌شود.
تبصره: مجمع عمومی کارکنان حداقل دو نفر از اعضای خود - که کاندیدای عضویت در شورای اسلامی کار نیستند را به ترتیب آراء انتخاب می‌نماید و نفر اول منتخب به عضویت هیات در می آید چنانچه شخص مذکور در جلسات هیات حاضر نشود نفر منتخب بعدی جایگزین خواهد شد.
ماده 4: نماینده وزارتخانه مربوط (موضوع ماده 9 آیین‌نامه انتخابات قانون) پس از مکاتبه اداره کل از سوی وزارتخانه ذی ربط واحد مشمول قانون انتخاب و به طور کتبی به اداره کل جهت عضویت در هیات معرفی می‌شود.
تبصره: وزارتخانه مربوط می‌تواند از کارکنان واحدهای اجرایی تحت پوشش خود با در نظر گرفتن سهولت حضور در جلسات هیات یکنفر را برای عضویت در هیات به اداره کل معرفی می‌نماید.
فصل دوم: نحوه عملکرد حدود وظایف و اختیارات هیات:
ماده 5: جلسات هیات با حضورکلیه اعضای برگزار می‌شود چنانچه نماینده وزارتخانه مربوط ظرف 15 روز از درخواست اداره کل معرفی نگردد یا در جلسه حضور نیابد جلسات با حضور دو عضو دیگر (نمایندگان وزارت و کارکنان واحد) تشکیل می‌شود. در هر حال حضور دو نماینده اخیرالذکر الزامی است.
تبصره: نصاب اعتبار تصمیمات هیات در صورت حضور اعضا رای اکثریت می‌باشد چنانچه هیات به دلیل عدم حضور نماینده وزارتخانه مربوطه تشکیل شود در تصمیمات آن با اتفاق آرای دو عضو حاضر معتبر خواهد بود.
6- هیات مکلف است حداکثر ظرف 15 روز از تاریخ تکمیل اعضاء خود نسبت به بررسی صلاحیت داوطلبان اقدام و نتیجه را طبق فرم مربوطه به اداره کل و مدیریت اعلام و جهت اطلاع کارکنان در تابلو اعلانات الصاق نماید.
تبصره 1: چنانچه هیات به منظور بررسی صلاحیت کاندیداهای عضویت در شورا استعلام از مراجع ذیربط را ضروری بداند نباید انجام ماموریت هیات از مهلت زمانی فوق الذکر تجاوز نماید.
تبصره2: عدم دریافت پاسخ استعلام های انجام شده پس از طی حداکثر 15 روز مانع ادامه بررسی هیات در ظرف زمانی مربوط نخواهد شد در هر حال هیات تشخیص موظف به انجام مراحل بررسی ها در ظرف همان 15 روز مهلت قانونی می‌باشد.
ماده 7: هیات با شرایط مندرج در ماده 2 قانون نسبت به صلاحیت کاندیداها اظهار نظر می‌نماید.
تبصره: اصل برائت است مگر آنکه هیات در بررسی های خود خلاف آن را احراز کند.
ماده 8: در اجرای قسمت اخیر ماده 10 آیین‌نامه انتخابات قانون تصمیم هیات با رعایت مفاد ماده 7 این دستورالعمل با اکثریت آرا قطعی است و معترضان به تصمیم صادره می‌توانند نسبت به طرح شکایت خود از هیات در دادگاه صالح (مراجع قضائی) اقدام می نمایند.
تبصره: طرح شکایت در مراجع قضایی چنانچه منجر به صدور دستور توقف عملیات هیات نشود مانع ادامه انجام فرایند بررسی صلاحیت کاندیداها و سایر مراحل انجام انتخابات شورای اسلامی کار نخواهد بود.
ماده 9: هیات مسئولیت نظارت با برگزاری مجمع عمومی کارکنان و اداره آن و همچنین انجام انتخابات شورا را عهده دار بوده و مصوبات مجمع عمومی کارکنان با امضای هیات معتبر خواهد بود.
دلایل شاکی برای ابطال مقرره مورد شکایت:
شاکی در دادخواست تقدیمی اجمالاً اظهار نموده است نه در متن قانون شورای اسلامی کار و نه آیین‌نامه انتخابات قانون مذکور اختیاری جهت تصویب و ابلاغ دستورالعملی در خصوص حدود وظایف و اختیارات و چگونگی عملکرد هیات های تشخیص صلاحیت کاندیداهای عضویت در شورای اسلامی کار به معاونت روابط کار وزارت تعاون کار و امور اجتماعی داده نشده و برای نمونه در ماده 21 آیین‌نامه ذکر شده "در موارد ابهام این آیین‌نامه نظر وزارت کار و رفاه اجتماعی لازم الرعایه خواهد بود" و از آنجا که این امر صرفاً منحصر به موارد ابهام این آیین‌نامه و نیز منحصر به مقام وزارت تعاون کار و رفاه اجتماعی یا مقاماتی در وزارتخانه که از سوی مقام وزارت و در چارچوب تعریف شده مشاغلشان رسماً به ایشان جهت رفع ابهام اختیاری داده شده می‌باشد با وحدت ملاک از آراء شماره 538- 537 مورخ 18/8/95 و 482 مورخ 24/5/96 و 1932 و 1935 مورخ 18/10/97 هیات عمومی دیوان عدالت اداری و از حیث خارج از حدود اختیار معاون وزیر در وضع دستورالعمل معترض عنه تقاضای ابطال آن را دارد.
در پاسخ به شکایت مذکور، مدیر کل سازمانهای کارگری و کارفرمایی معاونت روابط کار وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی به موجب لایحه شماره 130913 به طور خلاصه توضیح داده است که:
شاکی در شکواییه خود بر دو موضوع تاکید کرده است: صلاحیت مرجع وضع دستورالعمل مورد شکایت، عدم انطباق آن با مقررات بالادستی.
طبق اصل 138 قانون اساسی هر یک از وزیران در حدود وظایف خویش و مصوبات هیات وزیران حق وضع آیین‌نامه و صدور بخشنامه را دارد و مفاد این مقررات نباید با متن و روح قوانین مخالف باشد. اما:
1. با توجه به سیاست وزیر کار مبنی بر رفع ابهامات و ایجاد وحدت رویه در تدوین و اجرای مقررات مرتبط و لزوم تسریع در اجرای این برنامه ها، اختیار وضع و ابلاغ دستورالعمل های مرتبط به معاونت وقت روابط کار تفویض شده است و ایشان نیز اقدام به تدوین و ابلاغ مقرراتی از جمله دستورالعمل شماره 25 روابط کار با موضوع رفع ابهام و ایجاد وحدت رویه برای ادارات کل اجرایی در چگونگی تشکیل، حدود وظایف و اختیارات و عملکرد هیات های تشخیص صلاحیت کاندیداهای عضویت در شورای اسلامی کار کرده است.
2. دستورالعمل مورد شکایت، بر اساس اصل 138 قانون اساسی و در چارچوب ماده 2 قانون شوراهای اسلامی کار تدوین شده است و خارج از حدود قانون بالادستی در مفاد دستورالعمل وجود ندارد.
3. ماده 8 دستورالعمل در رابطه با پیش بینی مراجعه داوطلبان زیان دیده از عملکرد هیات تشخیص صلاحیت به دادگاه صالح، مغایرتی با قانون شوراها و آیین‌نامه مربوطه ندارد. این موضوع، اختلافی بوده و عدم درج آن در قانون شوراهای اسلامی کار و آیین‌نامه انتخابات ذیربط، باعث سردرگمی مردم زیان دیده شده بود، که بر اساس اصول کلی حقوقی و حق تظلم خواهی اشخاص در مراجع ذی صلاح قضایی، به این موضوع در دستورالعمل مورد شکایت پرداخته شد.
هیات تخصصی بیمه، کار و تامین اجتماعی
پرونده شماره ه ع/9800187 مبنی بر درخواست ابطال دستورالعمل شماره 25 روابط کار به شماره 156126 (مورخ 26/9/1391 معاون روابط کار وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی)، در جلسه مورخ 26/8/1399 هیات تخصصی بیمه، کار و تامین اجتماعی مورد رسیدگی قرار گرفت و اعضا به اتفاق به شرح زیر اقدام به صدور رای نمودند:
رای هیات تخصصی
1. اصل 138 قانون اساسی که بیان می‌دارد هریک از وزیران در حدود وظایف خویش و مصوبات هیات وزیران دارای حق وضع آیین‌نامه و صدور بخشنامه است، در مقام بیان حصری اختیار وزرا در صدور آیین‌نامه و بخشنامه نبوده، بلکه صرفاً در مقام تجویز صدور بخشنامه برای وزیر می‌باشد. اصطلاح «وزارت» مذکور در قوانین نیز صرفاً ظهور در مقام «وزیر» ندارد و معاونین وزیر نیز می‌توانند در حدود صلاحیت تفویضی خود اقدام به صدور آیین‌نامه و بخشنامه نمایند.
2. وزرا می‌توانند پاره‌ای از اختیارات خود را به معاونین تفویض نمایند و به تبع آن معاونت مربوطه در راستای وظایف و اختیارات محوله، صلاحیت صدور آیین‌نامه و بخشنامه را جهت اجرای امور مفوضه خواهد داشت؛ چرا که اختیار صدور مقرره، از لوازم و ابزارهای اعمال اختیارات و انجام وظایف اداری است و زمانی که مقامی اختیار یا تکلیف انجام امری را دارد، صلاحیت تعیین مقررات مربوط به شیوه اجرای آن را نیز برابر قوانین و مقررات باید داشته باشد و این امر به دلیل وجود تلازم بین صلاحیت و مسئولیت در حقوق اداری می‌باشد. در مانحن‌فیه نیز معاون روابط کار وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی در راستای اجرای تبصره ماده 2 قانون شوراهای اسلامی کار (مصوب 30/10/1363) و آیین‌نامه انتخابات قانون شوراهای اسلامی کار (مصوب 30/4/1364) در حدود اختیارات تفویضی اقدام به صدور دستورالعمل نموده است.
3. با توجه به رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری به شماره 1137 (مورخ 10/11/1396) که بیان می‌دارد «اختیار حاصل از اصل 138 قانون اساسی برای وزرا جهت تدوین آیین‌نامه و بخشنامه علاوه بر آنچه قانون مستقیماً آن‌ها را مامور تدوین آیین‌نامه اجرایی قوانین نموده، دلالتی بر نفی امکان صدور دستورالعمل و بخشنامه به عنوان یکی از لوازم اعمال مدیریت و اختیارات از سوی سایر مقامات وزارتخانه در چارچوب شرح وظایف و اختیارات تفویض شده به آن‌ها ندارد» و سایر آرای متعدد هیات عمومی دیوان عدالت که طی آن‌ها بخشنامه‌های صادره از مقاماتی غیر از وزرا مورد تایید قرار گرفته است، که به عنوان نمونه می‌توان به رای شماره 965 (مورخ 11/9/1386) در رابطه با عدم ابطال بخشنامه صادره از مدیر امور اراضی سازمان جهاد کشاورزی استان اصفهان و رای شماره 7 (مورخ 18/1/1381) در مورد عدم ابطال بخشنامه مدیر وصول حق کارآموزی سازمان آموزش فنی و حرفه‌ای کشور اشاره نمود، بنابراین تصویب دستورالعمل مورد شکایت، خارج از صلاحیت واضع مقرره نمی‌باشد.
4. راجع به تقاضای ابطال ماده 8 دستورالعمل شماره 25 که آرای قطعی هیاتهای تشخیص صلاحیت کاندیداهای عضویت در شورای اسلامی کار را قابل شکایت در دادگاه صالح (مراجع قضایی) دانسته است، با عنایت به اینکه اصل 159 قانون اساسی، مرجع رسمی تظلمات و شکایات را مراجع قضایی دادگستری اعلام نموده و با توجه به اینکه ماده 8 دستورالعمل صرفاً به تبیین قانونی صلاحیت مراجع رسیدگی پرداخته و اقدام به وضع مقرره جدیدی راجع به صلاحیت ننموده است، لذا دستورالعمل معترض‌عنه خارج از صلاحیت و حدود اختیارات مرجع وضع نمی‌باشد.
بنا به مراتب فوق، دستورالعمل شماره 25 روابط کار به شماره 156126 (مورخ 26/9/1391 معاون روابط کار وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی) به اتفاق آرای اعضای هیات تخصصی بیمه، کار و تامین اجتماعی مغایر با قوانین و خارج از حدود اختیارات مقام تصویب کننده تشخیص نگردید. این رای به استناد بند ب ماده 84 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب 1392 ظرف مهلت بیست روز از تاریخ صدور از جانب رئیس محترم دیوان عدالت اداری یا 10 نفر از قضات محترم دیوان عدالت اداری قابل اعتراض است.
غلامرضا مولابیگی - رئیس هیات تخصصی بیمه، کار و تامین اجتماعی دیوان عدالت اداری