بسم الله الرحمن الرحیم
هیات تخصصی کار، بیمه و تامین اجتماعی
شماره پرونده: ه- ع/ 9902265
شماره دادنامه: 140009970906010152
تاریخ: 1400/03/22
شاکی: اسماعیل علی رضایی علائی
طرف شکایت: سازمان تامین اجتماعی
موضوع شکایت و خواسته:
1. حذف و ابطال عبارت «سنوات قابل قبول» از بخشنامه شماره 58 مستمریهای سازمان تامین اجتماعی (با موضوع بازنشستگی کارکنان دستگاههای اجرایی به استناد ماده 103 قانون مدیریت خدمات کشوری)
2. ابطال بخشنامه 2/58 مستمریها به شماره 3516/96/1000 (مورخ 7/4/1396 سازمان تامین اجتماعی- با موضوع: بازنشستگی کارکنان دستگاه های اجرایی به استناد ماده 103 قانون مدیریت خدمات کشوری)
شاکی دادخواستی به طرفیت سازمان تامین اجتماعی به خواسته 1. حذف و ابطال عبارت «سنوات قابل قبول» از بخشنامه شماره 58 مستمریهای سازمان تامین اجتماعی (با موضوع بازنشستگی کارکنان دستگاه های اجرایی به استناد ماده 103 قانون مدیریت خدمات کشوری) و 2. ابطال بخشنامه 2/58 مستمریها به شماره 3516/96/1000 (مورخ 7/4/1396 سازمان تامین اجتماعی- با موضوع: بازنشستگی کارکنان دستگاههای اجرایی به استناد ماده 103 قانون مدیریت خدمات کشوری) به دیوان عدالت اداری تقدیم کرده که به هیات عمومی ارجاع شده است. متن مقرره مورد شکایت به قرار زیر می‌باشد:
1. [در عنوان دادخواست، شماره مواد مربوط به بخشنامه شماره 58 مستمریها اعلام نشده است. ولی از محتوای دادخواست، بند «ب» و جزء 1 بند «د» بخشنامه استفهام می‌شود، که ذیلاً درج میگردد]:
«ب) شرایط لازم
به استناد بندهای الف و ب ماده 103 قانون فوق الذکر [قانون مدیریت خدمات کشوری] دستگاه های اجرایی می‌توانند با معرفی مستخدمین مشمول قانون و پس از اعلام احراز یکی از شرایط ذیل از سوی شعب سازمان کارکنان خود را بازنشسته کنند:
1- مردان و زنان با داشتن حداقل 30 سال سابقه خدمت قابل قبول، دارای مشاغل غیرتخصصی و بدون شرط سنی
اساس برقراری: ماده 103 قانون مدیریت خدمات کشوری (حداقل 30 سال سابقه مشاغل غیرتخصصی) کد: 10705
2- مردان و زنان با داشتن حداقل 35 سال سابقه خدمت قابل قبول، دارای مشاغل تخصصی با تحصیلات دانشگاهی کارشناسی ارشد و بالاتر و بدون شرط سنی
اساس برقراری: ماده 103 قانون خدمات کشوری (حداقل 35 سال سابقه مشاغل تخصصی) کد: 10706
3- مردان و زنان با ارائه درخواست کتبی، داشتن حداقل 30 سال سابقه خدمت قابل قبول، دارای مشاغل تخصصی با تحصیلات دانشگاهی کارشناسی ارشد و بالاتر و بدون شرط سنی
اساس برقراری: ماده 103 قانون خدمات کشوری (حداقل 30 سال سابقه مشاغل تخصصی) کد: 10707
4- مردان دارای حداقل 25 سال سابقه خدمت قابل قبول و 60 سال سن
اساس برقراری: ماده 103 قانون خدمات کشوری (مردان با حداقل 25 سال سابقه و 60 سال سن) کد: 10708
5- زنان با ارائه درخواست کتبی و دارا بودن حداقل 25 سال سابقه خدمت قابل قبول و بدون شرط سنی
اساس برقراری: ماده 103 قانون خدمات کشوری (زنان با حداقل 25 سال سابقه) کد: 10709
د: نکات
1- سابقه قابل قبول عبارت است از سنواتی که طبق قوانین و مقررات مربوطه از لحاظ احراز شرایط بازنشستگی جزو سنوات خدمت ملاک محاسبه قرار گیرد».
2. متن کامل بخشنامه شماره 2/58 مستمریها:
با عنایت به اتمام مهلت اجرای برنامه پنج ساله پنجم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران، از تاریخ 1/1/1396 بخشنامه شماره 1/58 مستمریها ملغی الاثر اعلام شده و مفاد بخشنامه شماره 58 مستمریها در خصوص بازنشستگی کارکنان دستگاه های اجرایی مشمول قانون تامین اجتماعی وفق ماده 103 قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب 8/7/1386 مجلس شورای اسلامی تنفیذ میگردد.
مسئول حسن اجرای این بخشنامه مدیران کل، معاونین، روسا و کارشناسان ارشد امور فنی مستمریها در ادارات کل استان‌ها، مسئولین ذیربط در واحدهای اجرایی و شرکت مشاور مدیریت و خدمات ماشینی تامین می‌باشند».
دلایل شاکی برای ابطال مقرره مورد شکایت:
شاکی به موجب دادخواستی اعلام کرده است:
سازمان تامین اجتماعی پس از تصویب قانون مدیریت خدمات کشوری، با برداشت ناصحیح از ماده 103 قانون مذکور و با صدور بخشنامه شماره 58 و 2/58، بخشی از سوابق بیمه‌ای را که به صورت شرکتی (شرکت پیمانکاری) برای اشخاصی که در اداره مشغول به کار بوده اند و بعداً به استخدام قرارداد معین، پیمانی یا رسمی تبدیل شده اند، احتساب نکرده است.
دلایل قانونی برای ابطال بخشنامه:
1. در بندهای الف و ب ماده 103 قانون مدیریت خدمات کشوری، صرفاً داشتن سابقه خدمت به عنوان یکی از شرایط بازنشستگی کارمندان دولت ذکر شده است و در این ماده یا مواد دیگر، عنوان خدمت قابل قبول بیان نگردیده است و مراد قانونگذار نیز سابقه دولتی یا غیردولتی نبوده و صرفاً سوابق بیمه‌ای مدّ نظر بوده است. بنابراین مصوبه سازمان تامین اجتماعی در بیان خدمت قابل قبول، اجتهاد در مقابل نص قانون بوده است.
همچنین سنوات قابل قبول که در احکام کارگزینی کارمندان درج می‌شود، صرفاً برای پرداخت پاداش پایان خدمت موضوع ماده 107 قانون مدیریت خدمات کشوری می‌باشد.
2. ماده 105 قانون مدیریت خدمات کشوری، سابقه خدمت را تعریف کرده است و عبارت سنوات قابل قبول یا دولتی در متن ماده استفاده نشده و صرفاً اشتغال تمام وقت مورد نظر بوده است.
3. طبق ماده 101 قانون مدیریت، حتی کارمندان پیمانی نیز از لحاظ برخورداری از مزایای تامین اجتماعی (مانند بازنشستگی، ازکارافتادگی، فوت، بیکاری و درمان) مشمول قانون تامین اجتماعی می‌باشند.
4. ماده 103 قانون مدیریت نیز کارمندان دولت را مشمول مقررات صندوقی که انتخاب کرده اند، می داند.
5. مطابق تبصره 1 ماده 76 قانون تامین اجتماعی، کسانی که 30 سال تمام کارکرده و حق بیمه خود را پرداخت کرده باشند، در صورتی که سن مردان 50 سال و سن زنان 45 سال تمام باشد، می‌توانند تقاضای بازنشستگی دهند.
6. در ماده 59 قانون برنامه پنجم توسعه بیان شده است که کارکنان دستگاه های اجرایی مشمول قانون تامین اجتماعی، از هر جهت از جمله شرایط بازنشستگی و سایر مزایا نیز تابع قانون مذکور می‌باشند. هرچند این ماده در قانون برنامه ششم توسعه جا افتاده است، اما مطابق به طور صریح نیز نسخ نشده و به استناد قاعده استصحاب، عدم ذکر این ماده در برنامه ششم توسعه، محملی برای تضییع حقوق بیمه شدگان نیست.
7. کارمندان دولت (رسمی، پیمانی، قراردادی و شرکتی) از ردیف بودجه عمومی دولت، حقوق و مزایا دریافت می‌کنند و صرفاً صندوق بیمه ای آن ها متفاوت است.
بنا به مراتب مذکور، عبارت «سنوات قابل قبول در بخشنامه 58 و بخشنامه 2/58 تامین اجتماعی»، خارج از حیطه و وظایف قانونی آن سازمان صادر شده و آن سازمان اقدام به قانونگذاری نموده است. موارد مورد شکایت، موجب به تعویق افتادن بازنشستگی کارکنان دولت و بلااثر شدن سوابق بیمه ای غیردولتی کارمندان شده و تقاضای ابطال آن را دارم.
در پاسخ به شکایت مذکور، مدیر کل امور حقوقی و قوانین سازمان تامین اجتماعی به موجب لایحه شماره 8649/7699 (مورخ 13/12/1399) به طور خلاصه توضیح داده است که:
1. در مورد ادعای شاکی مبنی بر اینکه سابقه اشتغال به صورت شرکتی از حیث سابقه به مثابه سابقه خدمت دولتی تلقی میگردد، باید ذکر کرد که طبق رای هیات عمومی دیوان عدالت به شماره 1084 (مورخ 18/9/1399)، فقط اشتغال به کار مستمر و تمام وقت در یکی از واحدهای دولتی به دستور مقام ذی صلاح و دریافت حقوق در قبال انجام وظایف، هرچند به صورت نیروی روزمزد و قراردادی باشد، به عنوان سابقه خدمت دولتی از لحاظ تعیین پایه و بازنشستگی و حقوق وظیفه قابل احتساب می‌باشد. بنابراین از ماده 103 و 105 قانون مدیریت خدمات کشوری و رای مذکور، این نتیجه حاصل می‌شود که تمام وقت بودن، پرداخت کسور بازنشستگی و وجود رابطه قراردادی یا استخدامی با دستگاه های دولتی، از شروط لازم برای احتساب سابقه خدمت دولتی می‌باشد و برای استثنائات، قانون خاص وضع شده است. به این ترتیب، مستفاد از ماده 1 قانون استخدام کشوری، «خدمت» در دستگاه های دولتی، مستلزم صدور دستور مقام صلاحیت دار در دستگاه اجرایی است و در نتیجه حکم ماده 151 قانون استخدام کشوری شامل افرادی است که از طرف مقام صلاحیت دار دستگاه اجرایی به کار اشتغال یافته باشند؛ حال آنکه نیروهای وابسته به پیمانکاران بخش خصوصی که در دستگاه های اجرایی فعالیت می کنند، مستخدم بخش خصوصی بوده و از شمول خدمت دولتی خارج هستند. بنابراین سابقه اشتغال به کارفرمایی پیمانکاران بخش خصوصی، سابقه خدمتی تلقی نمی گردد.
2. مطابق ماده 105 قانون مدیریت خدمات کشوری که در مقام تعریف نحوه احتساب سوابق خدمت جهت بازنشستگی است، منظور از سابقه خدمت در این ماده، آن مدت از خدمت سوابق کارمندان دولت است که در حال اشتغال به طور تماموقت انجام شده و کسورات مربوطه را پرداخت نموده باشند. اما در ماده 103 قانون مذکور، عبارت سابقه خدمت در بندهای الف و ب در تبیین میزان سابقه لازم برای بازنشستگی بوده و منظور از سابقه خدمت در این ماده، همان مراتب ماده 105 است.
3. لازم به توضیح است که چنانچه شخصی قبل از ورود به دستگاه دولتی، دارای سابقه اشتغال باشد و آن سابقه مورد پذیرش دستگاه مذکور قرار گیرد و از نظر تجربی نیز جزو سابقه خدمتی همان دستگاه محسوب شده و مبنای اعطای پایه قرار گیرد و جزو سوابق اداری او محسوب شود، به منزله سوابق خدمتی همان کارمند در آن دستگاه محسوب میگردد.
در غیر این صورت، استفاده از عبارت «سوابق خدمت کارمندان»، ناظر بر این است که کارمند در همان دستگاه اشتغال به کار داشته باشد؛ چرا که اگر غیر از این باشد، به کار بردن لفظ کارمند و سابقه در کنار یکدیگر بی معنا و مفهوم میگردد.
از طرفی ماده 103 قانون مدیریت، در مقام بیان شرایط بازنشستگی افرادی است که در دستگاههای دولتی و اجرایی اشتغال به کار داشته و میزان سنواتی را جهت احراز اشتغال پیش بینی کرده است.
ضمناً در بخشنامه معترض عنه، از باب ارفاق و کمک به کارکنان دارای سوابق غیردولتی است که این سوابق مورد پذیرش دستگاه متبوع قرار می‌گیرد.
به عبارت دیگر، عبارت «سابقه خدمت قابل قبول» در بخشنامه های مورد شکایت، صرفاً از جهت تبیین این امر است که از نظر سازمان تامین اجتماعی، تشخیص احتساب یا عدم احتساب سوابق اشتغال غیررسمی افراد به عنوان سابقه خدمت، به عهده دستگاه اجرایی و کارفرمای متبوع می‌باشد و این سازمان به عنوان صندوق بیمه ای فارغ از ورود به تعریف سابقه خدمت و یا تعیین میزان آن در دستگاه مربوطه می‌باشد و بکارگیری لفظ «قابل قبول» نیز در اجرای رای هیات عمومی دیوان عدالت به شماره 747 (مورخ 4/6/1399) است که احتساب سابقه غیررسمی موضوع تبصره 2 ماده 85 قانون استخدام کشوری و ماده 105 قانون مدیریت خدمات کشوری را تکلیف دستگاه اجرایی محل اشتغال کارمند دانسته است و چنانچه سابقه غیررسمی کارمند از سوی کارفرمای وی «قابل قبول» تلقی شود، آنگاه سازمان نیز سابقه مزبور را به همان میزان، موثر در احراز شرایط بازنشستگی خواهد دانست.
این موضوع در نامه شماره 389/97/7500 (مورخ 30/4/1397 دفتر امور قوانین و مقررات این سازمان) نیز بیان شده است که اعلام دستگاه مبنی بر اینکه مستخدم مشمول مواد 103 و 104 قانون مدیریت می‌باشد، برای سازمان مناط اعتبار خواهد بود. بنابراین عبارت «قابل قبول»، عبارتی ارفاقی در جهت تعریف سابقه خدمت (به تشخیص کارفرما) به منظور احراز شرایط بازنشستگی ماده 103 قانون مذکور می‌باشد.
پرونده شماره ه ع/9902265 مبنی بر درخواست ابطال 1. عبارت «سنوات قابل قبول» از بخشنامه شماره 58 مستمریهای سازمان تامین اجتماعی (با موضوع بازنشستگی کارکنان دستگاه های اجرایی به استناد ماده 103 قانون مدیریت خدمات کشوری) و 2. بخشنامه 2/58 مستمریها به شماره 3516/96/1000 (مورخ 7/4/1396 سازمان تامین اجتماعی- با موضوع: بازنشستگی کارکنان دستگاه های اجرایی به استناد ماده 103 قانون مدیریت خدمات کشوری)، در جلسه مورخ 17/3/1400 هیات تخصصی کار، بیمه و تامین اجتماعی مورد رسیدگی قرار گرفت و اعضا به اتفاق به شرح زیر اقدام به صدور رای نمودند:
« رای هیات تخصصی کار، بیمه و تامین اجتماعی »
نظر به اینکه اولاً مراد قانونگذار در ماده 103 قانون مدیریت خدمات کشوری (مصوب 8/7/1386) که شرط سابقه خدمت را بیان نموده است، در واقع «سابقه خدمت قابل قبول» می‌باشد و بخشنامه مورد شکایت در راستای تبیین و تشریح قانون مزبور به تصویب رسیده و قانون مزبور را شفاف و مبرهن نموده است.
ثانیاً ماده واحده قانون نحوه تاثیر سوابق خدمت غیردولتی در احتساب حقوق بازنشستگی و وظیفه و مستمری کارکنان دولت (مصوب 19/2/1372) بیان می‌دارد «سوابق خدمت مستخدمین دولت، شهرداری ها و نهادهای انقلاب اسلامی در شرکت ها و موسسات غیردولتی که بابت آن حق بیمه یا کسور بازنشستگی به صندوق بازنشستگی ذیربط پرداخت گردیده است، با انتقال حق بیمه یا کسور بازنشستگی پرداختی سهم مستخدم و کارفرما به صندوق بازنشستگی مربوط به مستخدم در حالات بازنشستگی و وظیفه و وظیفه ازکارافتادگی صرفاً در تعیین حقوق یا مستمری بازنشستگی و وظیفه قابل احتساب می‌باشد، مشروط بر آن که مستخدمین مزبور (در حالت بازنشستگی) دارای حداقل 20 سال سابقه خدمت دولتی باشند» و دستورالعمل مورد شکایت نیز به بیان شرایط لازم برای بازنشستگی در رابطه با احتساب سوابق خدمت کلیه مستخدمین رسمی و پیمانی مشمول قانون تامین اجتماعی دستگاههای اجرایی پرداخته است.
بنا به مراتب فوق، عبارت «سنوات قابل قبول» مندرج در بخشنامه شماره 58 مستمریهای سازمان تامین اجتماعی (با موضوع بازنشستگی کارکنان دستگاه های اجرایی به استناد ماده 103 قانون مدیریت خدمات کشوری) و بخشنامه 2/58 مستمریها به شماره 3516/96/1000 (مورخ 7/4/1396 سازمان تامین اجتماعی- با موضوع: بازنشستگی کارکنان دستگاه های اجرایی به استناد ماده 103 قانون مدیریت خدمات کشوری)، به اتفاق آرای اعضای هیات تخصصی کار، بیمه و تامین اجتماعی مغایر با قوانین و خارج از حدود اختیارات مقام تصویب کننده تشخیص نگردید. این رای به استناد بند ب ماده 84 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب 1392 ظرف مهلت بیست روز از تاریخ صدور از جانب رئیس محترم دیوان عدالت اداری یا 10 نفر از قضات محترم دیوان عدالت اداری قابل اعتراض است.
محمدجواد انصاری - رئیس هیات تخصصی کار، بیمه و تامین اجتماعی دیوان عدالت اداری