هیات تخصصی کار، بیمه و تامین اجتماعی
شماره پرونده: ه- ع/ 9804278 شماره دادنامه:9909970906011291 تاریخ: 10/10/99
شاکی: مرتضی امیدی
طرف شکایت: وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی
موضوع شکایت و خواسته: ابطال آیین‌نامه حفاظتی کارگاه های ساختمانی به شماره 48121 (18/6/1381) [9/6/1381 صحیح می‌باشد]
شاکی دادخواستی به طرفیت وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی به خواسته ابطال آیین‌نامه حفاظتی کارگاه های ساختمانی به شماره 48121 (18/6/1381) [9/6/1381 صحیح می‌باشد] به دیوان عدالت اداری تقدیم کرده که به هیات عمومی ارجاع شده است متن مقرره مورد شکایت به قرار زیر می‌باشد:
کلّ آیین‌نامه مشتمل بر 9 فصل و 324 ماده
دلایل شاکی برای ابطال مقرره مورد شکایت:
شاکی به موجب دادخواستی اعلام کرده است:
طبق ماده 85 قانون کار، رعایت دستورالعمل هایی که از طریق شورای عالی حفاظت فنی و وزارت بهداشت تدوین می‌شود، برای کلیه کارگاه ها الزامی است. طبق ماده 106 قانون مذکور نیز مصوبات مربوط به فصل چهارم (مواد 85 تا 106) به پیشنهاد مشترک وزارت کار و وزارت بهداشت به تصویب هیات وزیران خواهد رسید.
هیات عمومی دیوان عدالت نیز طی رای شماره 206 (17/5/1390)، آیین‌نامه مصوب وزیر بهداشت (به شماره 3298- 4/2/1386) را به علت عدم رعایت ترتیبات مقرر در مواد 93 و 106 قانون کار، خارج از حدود صلاحیت تشخیص و آن را ابطال نموده است. همچنین طی رای شماره 2899 (10/10/1398) اعلام کرده است که آیین‌نامه بکارگیری مسئول ایمنی در کارگاه ها (به شماره 25484- 19/2/1394) مصوب وزیر کار، به همان علت مذکور، با مواد 86 و 106 تعارض داشته و خارج از صلاحیت بوده و ابطال می‌گردد.
بنابراین با توجه به اینکه آیین‌نامه حفاظتی مورد شکایت نیز صرفاً توسط وزیر کار به تصویب رسیده است، با توجه به اینکه طبق مواد 86 و 106 قانون کار، از صلاحیت وزیر کار خارج بوده و به تصویب هیات وزیران نرسیده است، بنابراین مغایر با مواد قانونی مذکور و قابل ابطال می‌باشد.
در پاسخ به شکایت مذکور، مدیر کل روابط کار و جبران خدمت به موجب لایحه شماره 21501مورخ 17/02/1399 به طور خلاصه توضیح داده است که:
1. ماده 106 قانون کار، مربوط به مصوباتی است که مرجع تصویب در آن ها مصرح نشده باشد؛ [حال آنکه طبق تبصره 1 ماده 86، مرجع تصویب، وزارت کار تعیین شده است].
2. همچنین این رویه از سال 1369 تاکنون در حال انجام بوده و بیش از پنجاه آیین‌نامه و دستورالعمل حفاظتی در شورای عالی حفاظت فنی به تصویب رسیده و آراء متعدد قضایی نیز با استناد به آن ها صادر گردیده است.
3. باید در نظر داشت که طبق دکترین قاطع حقوقی، آیین‌نامه های مستقل (نظیر حکم ماده 86 قانون کار)، از آیین‌نامه های اجرایی (موضوع ماده 106) کاملا با یکدیگر متفاوند (حقوق اداری، موسی زاده، ابراهیم، صص 109- 111).
4. در ماده 85 قانون کار، وظایف و دستورالعمل های مربوط به وزارت کار و وزارت بهداشت از یکدیگر تفکیک شده اند: «ماده 85-... دستورالعمل هایی که از طریق شورای عالی حفاظت فنی (جهت تامین حفاظت فنی) و وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی (جهت جلوگیری از بیماری های حرفه ای و تامین بهداشت کار و کارگر و محیط کار) تدوین می‌شود...». روشن است که موضوعات این دو مورد از یکدیگر جدا می‌باشند.
5. در صدر ماده 86 تصریح شده است که تهیه آیین‌نامه های حفاظتی منحصرا بر عهده شورای عالی حفاظت فنی است که با تصویب وزیر کار، قابلیت اجرایی پیدا می کنند (تبصره یک). با توجه به تفکیک [مذکور در بند 4] است که این دستورالعمل ها توسط این وزارتخانه ها قابل تصویب می‌باشند.
6. از ماده 91 قانون کار، که کارفرمایان را مسئول رعایت مصوبات شورای عالی حفاظت فنی کرده است، این موارد قابل استنباط می‌باشند:
الف- در صورتی که در اینجا به ماده 106 استناد شود، آنگاه ملاک اجرا باید مصوبات هیات وزیران قرار گیرد، نه مصوبات شورای عالی حفاظت فنی.
ب- در ماده 176 قانون کار نیز برای عدم اجرای مصوبات شورای عالی حفاظت فنی، مجازات هایی تعیین شده است؛ در حالی که برای عدم رعایت مصوبات ماده 106 چنین چیزی بیان نشده است و این نشانگر تفاوت بین مصوبات این دو مورد می‌باشد.
7. آراء مختلف محاکم قضایی نیز بیان کننده آن است که استقلال شورای عالی حفاظت فنی به رسمیت شناخته شده است؛ چرا که اولاً در غیر این صورت باید طبق ماده 3 قانون آیین دادرسی مدنی از اجرای قوانین خلاف جلوگیری می کردند؛ ثانیاً در مقام ترافعی در موارد متعددی به مواد مصوبات این شورا استناد کرده اند.
8. در مواردی که نیاز به تصویب دو وزارتخانه کار و بهداشت وجود داشته است، این امر تصریح گردیده است؛ از جمله تبصره ماده 52. بنابراین این امر، قرینه ای است بر اینکه زمانی که از دو وزارتخانه مذکور یاد نشده است، به معنای عدم نیاز تصویب توسط آنان بوده است.
9. موارد متعددی از استقلال وزیر کار برای اخذ تصمیم بدون نیاز به طرح در هیات وزیران وجود دارد؛ از جمله:
الف- طبق اصل 138 قانون اساسی، وزیر می‌تواند بدون نیاز به تصویب در هیات وزیران، مصوباتی داشته باشد و این بدان معناست که نیازی نیست لزوما ماده 106 قانون کار در همه موارد رعایت شود.
ب- در صورتی که نیاز به تصویب هیات وزیران یا وزارت بهداشت وجود داشته باشد، اصل سه جانبه گرایی (دولت، کارفرما، کارگر) از بین می رود. همچنین از اعضای وزارت بهداشت، هیچ شخصی در شورای عالی حفاظت فنی وجود ندارد و این به معنای غیرمرتبط بودن موضوعات با آن وزارتخانه می‌باشد.
10. در مورد استناد شاکی به رای هیات عمومی به شماره 2899 (10/10/1398) نیز باید گفت که این رای برای مصوبه ای حکم به ابطال صادر کرده است که طبق ماده 93 قانون کار بوده و باید به صورت مشترک بین دو وزارتخانه به تصویب می رسیده است و از این جهت، ابطال گردیده است.
11. همچنین اخیراً در شکایت مشابهی در رابطه با ابطال آیین‌نامه مورد شکایت، هیات تخصصی طی دادنامه شماره 1068 (7/12/1398) رای به رد شکایت -به دلیل مسئولیت شورای عالی حفاظت فنی طبق ماده 86 قانون کار- داده است.
نظریه تهیه کننده گزارش:
1- آیین‌نامه ها دارای دو نوع «مستقل و اجرایی» هستند. آنچه در ماده 86 و 106 ذکر شده است، به ترتیب در مورد آیین‌نامه های مستقل و اجرایی می‌باشد و از این جهت، حکم مربوط به این دو ماده با یکدیگر متفاوت بوده و ماده 106 شامل ماده 86 نمی گردد.
2- در مواردی که نیاز به تصویب دو وزارتخانه کار و بهداشت و تصویب هیات وزیران وجود داشته است، در قانون تصریح شده است؛ حال آنکه در ماده 86 صرفاً به تصویب وزارت کار اشاره شده است.
3- گذشته از این، حتی در صورتی که نظر بر نیاز به تصویب آیین‌نامه توسط دو وزارتخانه و هیات وزیران باشد، باز هم عدم تصویب توسط این دو نهاد، مغایر با قانون نمی‌باشد و صرفاً آیین‌نامه دارای اعتبار نبوده و لازم الاجرا نمی‌باشد، نه اینکه مغایر قانون بوده و قابل ابطال باشد.
به این ترتیب هرچند در رای هیات عمومی به شماره 2899 (10/10/1398) بیان شده است که حتی در صورتی که آیین‌نامه ای ذیل ماده 86 قانون کار به تصویب برسد نیز نیاز به تصویب هیات وزیران دارد، بنا به دلایل مذکور، خلاف آن است و نظر بر رد درخواست ابطال می‌باشد. تهیه کننده گزارش: مجید بشیری
نظریه هیات تخصصی
نظر به اینکه طبق دادنامه شماره 737 (مورخ 29/10/1387) هیات عمومی دیوان عدالت اداری که رای بر عدم ابطال ماده 7 مصوبه مورد شکایت صادر نموده و رای شماره 704 (20/8/1386) هیات عمومی که به علت عدم مغایرت ماده 6 آیین‌نامه با قوانین و عدم خروج از صلاحیت مقام تصویب‌کننده، ماده مذکور را ابطال ننموده است، بنابراین به علت وجود رای قبلی دیوان در مورد مواد 6 و 7 آیین‌نامه حفاظتی کارگاه‌های ساختمانی (مصوب 9/6/1381)، هیات به استناد ماده 85 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری (مصوب 25/3/1392)، پیشنهاد رد درخواست از جانب رئیس محترم دیوان عدالت اداری را دارد.
غلامرضا مولابیگی - رئیس هیات تخصصی بیمه، کار و تامین اجتماعی دیوان عدالت اداری
پرونده شماره ه ع/9804278 مبنی بر درخواست ابطال آیین‌نامه حفاظتی کارگاه‌های ساختمانی به شماره 48121 (مصوب 9/6/1381 وزیر کار و امور اجتماعی)، در جلسه مورخ 1/10/1399 هیات تخصصی بیمه، کار و تامین اجتماعی مورد رسیدگی قرار گرفت و اعضا به اتفاق به شرح زیر اقدام به صدور رای نمودند:
رای هیات تخصصی
نظر به اینکه اولاً ماده 106 قانون کار (مصوب 29/8/1369) که بیان می‌دارد دستورالعمل‌ها و آیین‌نامه‌های اجرایی مربوط به فصل چهارم قانون باید به پیشنهاد مشترک وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی و وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی و در نهایت به تصویب هیات وزیران برسد، صرفاً در رابطه با آیین‌نامه‌های اجرایی بوده، حال آنکه ماده 86 قانون مذکور که شورای عالی حفاظت فنی را مسئول تهیه موازین و آیین‌نامه‌های حفاظت فنی اعلام کرده است، مربوط به آیین‌نامه‌های مستقل می‌باشد که منصرف از الزام به پیشنهاد مشترک وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی و وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی و تصویب هیات وزیران است و آیین‌نامه حفاظتی کارگاه‌های ساختمانی (مصوب 9/6/1381) نیز با استناد به ماده قانونی اخیرالذکر اصدار یافته است، علیهذا مصوبه مورد شکایت خارج از حدود اختیارات مقرره‌گذار نمی‌باشد.
ثانیاً مفاد دادنامه شماره 737 (مورخ 29/10/1387) و شماره 704 (20/8/1386) هیات عمومی دیوان عدالت اداری که رای بر عدم ابطال مواد 6 و 7 مصوبه مورد شکایت صادر نموده است، دلالت بر صلاحیت مقرره‌گذار در تصویب آیین‌نامه معترض‌عنه دارد.
بنا به مراتب فوق، آیین‌نامه حفاظتی کارگاه‌های ساختمانی به شماره 48121 (مصوب 9/6/1381 وزیر کار و امور اجتماعی) به اتفاق آرای اعضای هیات تخصصی بیمه، کار و تامین اجتماعی مغایر با قوانین و خارج از حدود اختیارات مقام تصویب کننده تشخیص نگردید. این رای به استناد بند ب ماده 84 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب 1392 ظرف مهلت بیست روز از تاریخ صدور از جانب رئیس محترم دیوان عدالت اداری یا 10 نفر از قضات محترم دیوان عدالت اداری قابل اعتراض است.
غلامرضا مولابیگی - رئیس هیات تخصصی بیمه، کار و تامین اجتماعی دیوان عدالت اداری