شاکی دادخواستی به طرفیت شورای عالی شهرسازی و معماری ایران به خواسته ابطال مصوبه مورخ 4/10/96 در خصوص موضوع ساماندهی محدوده و حریم روستاهای واقع در حریم شهرها، ابلاغی طی شماره 30/52264- 10/10/96 به استانداران به دیوان عدالت اداری تقدیم کرده که به هیات عمومی ارجاع شده است متن مقرره مورد شکایت به قرار زیر می‌باشد:
«....... 1- حریم روستاهای واقع در حریم شهرها عبارت است از بخشی از اراضی بلافصل محدوده مصوب طرح هادی روستا که با اولویت اراضی زراعی، باغی، منابع آب طبیعی و زیرزمینی و سایر عناصر مرتبط با ساختار فضایی روستا، با رویکرد صرفاً صیانت و حفاظت و جلوگیری از ساخت و ساز در آنها تعیین می‌گردد. 2- اندازه حریم روستاهای واقع در حریم شهرها بسته به ویژگی های طبیعی، اقلیمی، فرهنگی و جمعیتی روستا توسط مشاور تهیه کننده طرح هادی و یا سایر مهندسین مشاور ذی صلاح مشخص می‌شود و در هر صورت در سه استان شمالی (گیلان، مازندران، گلستان) با توجه به تعدد و پراکندگی روستاها و نزدیکی آنها به یکدیگر حداکثر از 20 درصد محدوده مصوب روستا و در سایر استان های کشور از یک برابر محدوده روستا بزرگ تر نخواهد بود. تبصره 1: با عنایت به اینکه ماهیت تعیین حریم روستا صیانت از روستا است، پهنه بندی آن همواره به عنوان پهنه حفاظت تعیین و ضوابط آن تابع پهنه مذکور خواهد بود. 3- مرجع رسیدگی به تخلفات واقع در حریم روستاهای واقع در حریم شهر با توجه به مفاد مواد 100 و 99 قانون شهرداری ها کمیسیون تبصره 2 بند 3 ماده 99 قانون شهرداری خواهد بود. 4- مرجع کنترل و نظارت بر اراضی واقع در حریم روستاهای واقع در حریم شهرها به استناد ماده 10 آیین‌نامه استفاده از اراضی، و احداث بنا و تاسیسات در خارج از حریم و محدوده شهرها توسط معاون امور عمرانی استانداری تعیین می‌گردد.
تبصره: وزارت کشور موظف است در چهارچوب اختیارات معاونین استاندار در معرفی مراجع نظارتی تدابیر لازم جهت جلوگیری از تداخل مسئولیت ها و عدم ایجاد مدیریت های دوگانه و سه گانه در حریم روستاهای واقع در حریم شهرها را اتخاذ نماید تبصره 2: در تعیین حریم روستای واقع در حریم شهر اقدامات به گونه ای خواهد بود که ضمن رعایت مرز تقسیمات کشوری هرگز با محدوده شهر تداخل نداشته باشد. تبصره 3: در اجرای مصوبه مورخ 15/5/86 شورای عالی شهرسازی و معماری و اصلاحیه 5/5/88 و مطابق ماده 2 قانون تعاریف محدوده و حریم شهر، روستا و شهرک و نحوه تعیین آنها با عنایت به اینکه در صورت وجود روستاهای متعدد در حریم شهرها وضع حریم برای آنها می‌تواند منجر به کاهش قابل ملاحظه سطح حریم شهر اصلی و تبعات جبران ناپذیر در انجام تکالیف نظارتی و کنترلی مراجع قانونی می‌گردد لذا مراجع تصویب کننده طرح هادی موظف اند ضمن توجه به ضوابط و مقررات طرح جامع شهر اصلی، اندازه و شکل حریم روستاهای واقع در حریم شهرها را به نحوی تعیین کنند که نقش و ماهیت حریم شهر اصلی مطابق ماده 2 قانون تعاریف محدوده و حریم مخدوش و مختل نگردد. 5- با عنایت به تکلیف مندرج در بند پ ماده 52 قانون برنامه ششم توسعه مراجع تصویب کننده طرح هادی روستاهای واقع در حریم شهر افزایش محدوده روستاهای مذکور را صرفاً درحد نرخ رشد طبیعی کنترل نمایند. تبصره 1: با عنایت به اینکه هرگونه تغییر در طرح هادی این دسته از روستاها لزوماً منجر به ایجاد مغایرت در حریم شهر و تغییر در اسناد طرح جامع خواهد بود بنابراین لازم است هرگونه تعیین یا تغییر محدوده و حریم طرح هادی روستاهای واقع در حریم شهر پس از طی فرآیند قانونی لازم به تایید شورای برنامه ریزی و توسعه استان به عنوان مرجع نهایی نیز برسد.
دلایل شاکی برای ابطال مقرره مورد شکایت:
مصوبه مبادرت به تعیین حریم برای روستا صرفاً در محدوده طرح هادی نموده و از آن جهت که طرح هادی تقریباً منطبق با منطقه مسکونی روستا می‌باشد بنابراین حریمی برای روستا در نظر نگرفته که برخلاف مواد 2 و 3 از قانون تعاریف و ضوابط تقسیمات کشوری و خارج از حدود وظایف و اختیار شورای عالی شهرسازی و معماری برابر ماده 13 قانون تعاریف و ضوابط تقسیمات کشوری که هرگونه الحاق، انتزاع و ادغام را در صلاحیت هیات وزیران قرار داده بوده و نیز برخلاف دادنامه ی شماره 176- 2/3/96 هیات عمومی دیوان عدالت اداری می‌باشد.
خلاصه مدافعات طرف شکایت:
مدیرکل دفتر حقوقی وزارت راه و شهرسازی در پاسخ شکایت اظهار نموده شورای عالی شهرسازی و معماری مطابق ماده 2 قانون تعاریف محدوده و حریم شهر، روستا و شهرک و نحوه تعیین آنها، مرجع تعیین حریم شهر و ضوابط آن در طرح هادی جامع شهری می‌باشد که ضمن در نظر گرفتن حریم و محدوده مستقل برای روستاهای واقع در حریم شهرها و تاکید به ضرورت عدم مداخله شهرداری شهر مجاور ساخت و ساز و اداره امور روستا مطابق تبصره 1 ذیل ماده 3 قانون مذکور این اختیار را دارد که به منظور تنظیم مساحت و پهنه بندی حریم شهر ضوابطی را برای تعیین مساحت و پهنه بندی حریم روستاهای واقع در حریم شهرها تدوین و به مراجع ذی ربط ابلاغ نماید چرا که در غیر این صورت این امکان وجود دارد که عملاً بخش قابل توجهی از حریم شهر در اثر حریم متعدد روستاهای واقع در آن غیر قابل استفاده گردد. در بند 1 مصوبه موضوع شکایت برخی فعالیت ها چون زراعی، باغی، منابع آب سطحی و زیرزمینی و سایر عناصر مرتبط با ساختار فضایی روستا برای حریم روستاهای واقع در حریم شهرها در اولویت قرار دارند لذا بند مذکور نه تنها منافاتی با فعالیت های مندرج در ماده 2 قانون تعاریف و ضوابط تقسیمات کشوری ندارد حریم روستاهای واقع در شهر حتماً باید با رعایت تقسیمات سیاسی دهستان باشد و یک برابر بودن حریم روستا نسبت به محدوده آن منجر به نادیده گرفتن تقسیمات سیاسی دهستان مندرج در ماده 3 قانون تعاریف و ضوابط تقسیمات کشوری نخواهد شد. همچنین مصوبه هیچ حکمی در رابطه با انتزاع، الحاق، تبدیل ایجاد و ادغام و نیز تعیین مرکزیت و تغییر نام و نام گذاری روستاها نداده لذا مغایر با قانون 13 قانون تعاریف و ضوابط تقسیمات کشوری نیست و در پایان درخواست رد شکایت نموده است.
نظریه تهیه کننده گزارش:
شاکی مصوبه را از دو جهت مورد شکایت قرارداده، اول: مغایرت با مواد 2، 3 و 13 از قانون تعاریف و ضوابط تقسیمات کشوری. دوم: بر خلاف صلاحیت و اختیارات شورای عالی شهرسازی و معماری ایران الف- در مورد مغایرت با مواد قانونی اعلامی توسط شاکی، اولاً: نظر به اینکه مواد 2 و 3 قانون تعاریف و ضوابط تقسیمات کشوری مصوب 62 در مقام تعریف روستا و دهستان بوده و ماده 13 نیز در مورد امکان انتزاع، الحاق، تبدیل ایجاد، ادغام، تعیین و تغییر مرکزیت، تغییر نام و نام گذاری واحدهای تقسیمات کشوری بنا به پیشنهاد وزارت کشور و تصویب هیات وزیران بوده، لذا از این جهت مغایرتی با مواد قانونی مارالذکر ندارد.
ثانیاً: چنانچه قائل به بررسی مصوبه فارغ از مواد قانونی اعلامی توسط شاکی باشیم، به نظر می‌رسد تعیین معیار و میزان حریم برای روستاها بر خلاف تبصره یک از ماده 3 قانون تعاریف محدوده و حریم شهر، روستا و شهرک و نحوه تعیین آنها مصوب 1384 می‌باشد زیرا برابر تبصره مذکور روستاهایی که در حریم شهرها واقع می‌شوند مطابق طرح هادی روستایی دارای محدوده و حریم مستقل بوده و شهرداری شهر مجاور حق دخالت در ساخت و ساز و سایر امور روستا را ندارد همچنین برابر بند 9 از ماده یک آیین‌نامه نحوه بررسی و تصویب طرح های توسعه و عمران محلی، ناحیه ای، منطقه ای و ملی و مقررات شهرسازی و معماری کشور مصوب 78 طرح هادی روستا عبارت از طرحی است که ضمن ساماندهی و اصلاح بافت موجود میزان و مکان گسترش آتی و نحوه استفاده از زمین برای عملکردهای مختلف از قبیل مسکونی، تولیدی، تجاری و کشاورزی و تاسیسات و تجهیزات و نیازمندی های عمومی روستایی را حسب مورد در قالب مصوبات طرح های ساماندهی فضا و سکونت گاه های روستایی یا طرح های جامع ناحیه ای تعیین می‌نماید. مفاضاً اینکه برابر بند 15 از ماده یک دستورالعمل اصلاحی ضوابط واگذاری اراضی منابع ملی و دولتی برای طرح های کشاورزی و نیمه کشاورزی مصوب 87 حریم روستا عبارت است از مقدار زمین موات اعم از مرتع و غیره اطراف روستا که عرفاً به مصالح و منابع آن وابسته بوده و برای انتفاع و رفع نیازهای طبیعی مورد استفاده اهالی قرار می‌گیرد به نحوی که اگر از استفاده آن منع شوند نوعاً دچار زحمت و مشکل گردند، بنابراین تعیین ضابطه یک برابر محدوده روستا و حداکثر بیست درصد محدوده مصوب روستا برای سه استان شمالی کشور خلاف مقررات یادشده بوده و در هر مورد به طور جداگانه باید موضوع تعیین حریم روستا مورد توجه در طرح هادی قرار گیرد و از این جهت بندهای 1 و 2 مصوبه مورد شکایت خلاف مقررات مذکور می‌باشد.
ثالثاً: تعیین کمیسیون تبصره 2 بند 3 ماده 99 قانون شهرداری به عنوان مرجع رسیدگی به تخلفات ساختمانی واقع در حریم روستاهای واقع در حریم شهر در بند سوم مصوبه مغایرتی با قانون نداشته و منطبق با رای وحدت رویه شماره 8- 19/1/86 هیات عمومی دیوان عدالت اداری بوده که به طور خلاصه اعلام می‌دارد کمیسیون ماده 100 شهرداری از صلاحیت رسیدگی به تخلفات ساختمانی روستاهای واقع در حریم شهر برخوردار نیست.
رابعاً: بند چهارم مصوبه در مورد تعیین مرجع کنترل و نظارت بر امر ساخت و ساز اراضی واقع در حریم روستاهای واقع در حریم شهر برابر ماده 10 آیین‌نامه استفاده از اراضی، احداث بنا و تاسیسات در خارج از حریم شهرها و محدوده روستاها مصوب 91 و با رعایت ماده 4 آیین‌نامه توسط معاون امور عمرانی استانداری تعیین می‌شود و مصوبه صرفاً بیانگر حکم آیین‌نامه است و مغایرتی ندارد.
خامساً: در سایر موارد که مصوبه راجع است به نحوه اقدام و جلوگیری از تداخل حریم روستاها با حریم شهر و تصویب تغییر محدوده و حریم روستاهای واقع در حریم شهر برابر طرح هادی در شورای برنامه ریزی و توسعه استان مبین حکم مقرر در ماده 8 قانون تعاریف محدوده و حریم شهر، روستا و شهرک و نحوه تعیین آنها بوده که مقرر داشته « محدوده ها و حریم های تعیین شده برای شهرهای مجاور، محدوده روستاهای مجاور و محدوده شهرک های مجاور نباید با هم تداخل داشته باشند. در صورت تداخل، مرجع حل اختلاف و رفع تداخل، مراجع تصویب کننده طرح های هادی و جامع حسب مورد خواهند بود.» و مغایرتی با مقرره یادشده ندارد.
ب- در مورد فقدان صلاحیت شورای عالی شهرسازی و معماری ایران در تصویب مصوبه با عنایت به صلاحیت های شورای عالی شهرسازی و معماری ایران برابر ماده 2 قانون تاسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران مصوب 1351 و آیین‌نامه نحوه بررسی و تصویب طرح های توسعه و عمران محلی، ناحیه ای، منطقه ای و ملی و مقررات شهرسازی و معماری کشور مصوب 78 و با التفات به تبصره یک از ماده 3 قانون تعاریف محدوده و حریم شهر، روستا و شهرک و تعریف طرح هادی روستا که در آن محدوده و حریم روستا مشخص و تعیین می‌گردد مراجع حل اختلاف و رفع تداخل حریم شهر و حریم روستا با یکدیگر برابر ماده 8 همان قانون و نظر به اینکه تعیین مرجع رسیدگی به تخلفات ساختمانی یا صدور پروانه ساختمانی برابر قانون و آیین‌نامه و مقررات تعیین می‌گردد و با التفات به دادنامه ی شماره 176 مورخ 2/3/96 هیات محترم عمومی دیوان عدالت اداری در ابطال بند 1-3 دستورالعمل اجرایی شماره 02/100/46667- 18/9/89 شورای عالی شهرسازی و معماری ایران که در مورد تعیین حریم روستاهای واقع در حریم شهرها بوده و حریم روستا را منطبق بر محدوده طرح هادی روستا اعلام نموده بود به لحاظ مغایرت با تبصره 1 ماده 3 قانون تعاریف محدوده و حریم شهر و نیز به لحاظ خروج از حدود اختیار مرجع مصوب ابطال نموده، بنابراین اقدام شورای عالی شهرسازی و معماری در تصویب مصوبه جدید بنا به استدلال منعکس در رای هیات عمومی و مقررات مارالبیان خارج از حدود اختیار آن شورا بوده و قابل ابطال تشخیص می‌گردد./6
تهیه کننده گزارش: رضا میشان
نظریه هیات تخصصی اراضی شهرسازی، منابع طبیعی و محیط زیست:
موضوع در جلسه مورخ 26/2/1400 مطرح و اعضاء پس از استماع گزارش و بررسی موضوع به شرح ذیل اعلام نظر نمودند:
نظریه اکثریت (12 نفر):
مصوبه مورد شکایت صرفاً در بند 2 از این جهت که از ناحیه شورای عالی شهرسازی و معماری ایران برای تعیین حریم روستاهای واقع در حریم شهر جهت سه استان شمالی (گیلان، مازندران، گلستان) حداکثر 20% و سایر استانهای کشور یک برابر محدوده تعیین شده است و حدود و اختیارات شورای عالی شهرسازی و معماری ایران در ماده 2 قانون تاسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران مصوب 1351 و آیین‌نامه نحوه بررسی و تصویب طرحهای توسعه و عمران محلی، ناحیه ای، منطقه ای و ملی و مقررات شهرسازی و معماری کشور مصوب 78 تعیین شده است و مرجع تصویب طرح های هادی روستایی برابر ماده 7 اساسنامه بنیاد مسکن انقلاب اسلامی و بند (الف) جزء 5 از ماده 26 قانون برنامه ششم توسعه کمیته ای متشکل از رئیس بنیاد مسکن انقلاب اسلامی استان، فرماندار شهرستان، بخشدار بخش، نماینده سازمان مسکن و شهرسازی استان رئیس بنیاد مسکن انقلاب اسلامی شهرستان، نماینده سازمان جهاد کشاورزی استان، نماینده معاون امور عمرانی استانداری و رئیس شورای اسلامی روستا که به عنوان ناظر می‌باشد است بنابراین تعیین ضوابط برای حریم روستاها در طرح های هادی خارج از اختیار شورای عالی شهرسازی و معماری ایران بوده و از این لحاظ قابل ابطال است.
نظریه اقلیت (3 نفر):
با توجه به اینکه مطابق بند 4 ماده 3 قانون تاسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران تصویب معیار و ضوابط و آیین‌نامه های شهرسازی در محدوده و حریم شهر از اختیارات آن شورا می‌باشد و در مصوبه مورد شکایت در خصوص حریم شهرهایی ضابطه تعیین شده است که حریم روستاها در داخل حریم شهری قرار داشته است. بنابراین تعیین ضابطه از ناحیه شورای عالی شهرسازی و معماری ایران برای محدوده حریم شهر صرف نظر از اینکه حریم روستا نیز در آن محدوده باشد خارج از اختیار نبوده و قابل ابطال نیست. /ت
احمد درزی رامندی
رئیس هیات تخصصی اراضی شهرسازی، منابع طبیعی و محیط زیست
دیوان عدالت اداری
رای هیات تخصصی اراضی شهرسازی، منابع طبیعی و محیط زیست:
در خصوص شکایت آقای محمدرضا شیخ غلامی به طرفیت شورای عالی شهرسازی و معماری ایران به خواسته ابطال مصوبه مورخ 4/10/96 در خصوص موضوع ساماندهی محدوده و حریم روستاهای واقع در حریم شهر موضوع در جلسه مورخ 26/2/1400 مطرح و پس از استماع گزارش و بررسی موضوع اعضاء به اتفاق بر این نظر بودند با توجه به اینکه مصوبه مورد درخواست ابطال به استثناء قسمت آخر بند 2 مبنی بر تعیین حریم برای سه استان کشور 20% و سایر استانها یک برابر نسبت به سایر بندها و تبصره های ذیل آن مستنداً به تبصره 2 بند 3 ماده 99 قانون شهرداریها و ماده 10 آیین‌نامه استفاده از اراضی احداث بنا برابر ساخت و ساز اراضی واقع در حریم روستاهای واقع در حریم شهر و ماده 8 قانون تعاریف محدوده و حریم شهر، روستا و شهرک و نحوه تعیین آنها در حدود مقررات قانونی وضع شده و مغایر قانون و خارج از اختیار نیست فلذا مستنداً به بند (ب) از ماده 84 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری حکم به رد شکایت صادر و اعلام می‌گردد. رای صادره از تاریخ صدور ظرف مدت بیست روز از ناحیه رئیس دیوان یا ده نفر از قضات قابل اعتراض و رسیدگی در هیات عمومی می‌باشد.
احمد درزی رامندی
رئیس هیات تخصصی اراضی شهرسازی، منابع طبیعی و محیط زیست
دیوان عدالت اداری