هیات تخصصی اداری و امور عمومی
شماره پرونده: ه- ع / 9803795 شماره دادنامه: 9909970906010783 تاریخ: 26/5/99
شاکی: رضا ساکت
طرف شکایت: وزارت اقتصاد (هیات مقررات زدایی و تسهیل صدور مجوزهای کسب و کار)
موضوع شکایت و خواسته: ابطال بندهای 1و2و3 مصوبه جلسه سی و سوم مورخ 2/10/98 هیات مقررات زدایی و تسهیل صدور مجوزهای کار در خصوص بررسی و پیشنهاد اصلاح رویه های مرتبط با مجوز سردفتری موضوع تصمیمات هشتاد و سومین نشست کمیته تخصصی هیات مذکور
شاکی آقای رضا ساکت دادخواستی به طرفیت وزارت اقتصاد (هیات مقررات زدایی و تسهیل صدور مجوزهای کسب و کار) با خواسته ابطال بندهای 1و2و3 مصوبه جلسه سی و سوم مورخ 2/10/98 هیات مقررات زدایی و تسهیل صدور مجوزهای کار در خصوص بررسی و پیشنهاد اصلاح رویه های مرتبط با مجوز سردفتری موضوع تصمیمات هشتاد و سومین نشست کمیته تخصصی هیات مذکور به دیوان عدالت اداری تقدیم کرده که به هیات عمومی ارجاع شده است.
متن مقرره مورد شکایت در ادامه ذکر شده و همچنین در صفحه 1 پیوست پرونده شده است؛
"هیات مقررات زدایی و تسهیل صدور مجوزهای کسب و کار
مصوبه جلسه سی و سوم مورخ 2/10/1398 در خصوص بررسی و پیشنهاد اصلاح رویه های مرتبط با مجوز سردفتری موضوع تصمیمات هشتاد و سومین نشست کمیته تخصصی هیات مقررات زدایی و تسهیل صدور مجوزهای کسب و کار
با عنایت به بررسی های انجام شده در خصوص موضوع مذکور، هیات مقررات زدایی و تسهیل صدور مجوزهای کسب و کار به شرح ذیل اتخاد تصمیم نمود:
1- سازمان ثبت اسناد و املاک کشور با همکاری کانون سردفتران و دفتریاران شرایط احراز صلاحیت برای دریافت مجوز سردفتری را تعیین نموده و نسبت به بارگذاری اطلاعات صدور این مجوز در پایگاه اطلاع رسانی مجوزهای کسب و کار اقدام نماید.
2- با توجه به حکم ماده 92 قانون اجرای سیاست های کلی اصل 44 قانون اساسی مبنی بر نسخ کلیه قوانین و مقررات مغایر با آن، از آنجا که ماده 5 قانون دفاتر اسناد رسمی در مغایرت با حکم تبصره 2 ماده 3 قانون اصلاح مواد 1، 6 و 7 قانون اجرای سیاست های کلی اصل 44 قانون اساسی است لذا ماده 5 مذکور نافذ نیست.
3- پیشنهاد اصلاح و یا حذف ماده 69 قانون دفاتر اسناد رسمی به دلیل ایجاد انحصار در محیط کسب و کار از سوی هیات مقررات زدایی به مجلس شورای اسلامی ارسال شود."
دلایل شاکی برای ابطال مقرره مورد شکایت:
"بندهای 1 الی 3 مصوبه جلسه سی و سوم مورخ 2/10/98 هیات مقررات زدایی و تسهیل صدور مجوزهای کار در خصوص بررسی و پیشنهاد اصلاح رویه های مرتبط با مجوز سردفتری با قانون اجرای سیاست های کلی اصل 44 قانون اساسی مغایرت داشته و خارج از حدود اختیارات مقام وضع کننده است."
در پاسخ به شکایت مذکور، مدیرکل دفتر حقوقی وزارت اقتصاد به موجب لایحه شماره 98-3795-3 مورخ 20/12/98 ضمن ارسال نامه شماره 230411/80 مورخ 23/11/98 معاون امور اقتصادی به طور خلاصه توضیح داده است که:
" اولاً دادخواست شاکی به دلیل عدم ذکر دلایل قانونی و جهات مربوط به خارج از اختیار بودن هیات مقررات زدایی در تصویب مقرره مذکور فاقد شرایط بندهای پ و ت ماده 80 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب 92 و به استناد مفهوم مخالف بند 1 ماده 12 قانون مذکور رد شکایت را تقاضا دارد؛ دوم اینکه تسری تکالیف ماده 7 قانون اجرای سیاست های کلی اصل 44 قانون اساسی مصوب 86 و اصلاحات و الحاقات بعدی آن به خدمات قوه قضائیه منوط به موافقت رئیس قوه قضائیه بوده و اجرایی شدن تصمیمات هیات مقررات زدایی و تسهیل صدور مجوزهای کسب و کار منوط به اذن رئیس آن قوه شده است لذا مصوبه هیات مذکور ابلاغ نشده و مصوبه ای که قابل استناد در مراجع قضایی باشد وجود ندارد. گفتنی است مصوبات هیات یاد شده پس از ابلاغ وزیر محترم امور اقتصادی و دارایی لازم الاجراست".
نظریه تهیه کننده گزارش:
با توجه به اینکه طرف شکایت در نامه های شماره 238313/91 مورخ 4/12/98 صفحه 12 و نامه شماره 230411/80 مورخ 23/11/98 صفحه 11 صراحتاً اعلام کرده است مصوبه جلسه سی و سوم مورخ 2/10/98 هیات مقررات زدایی و تسهیل صدور مجوزهای کسب و کار مبنی بر اصلاح رویه های مرتبط با مجوز سر دفتری منوط به موافقت رئیس محترم قوه قضائیه است و تاکنون ابلاغ نشده است. بنابراین به لحاظ اینکه مصوبه مذکور تشریفات قانونی را طی نکرده و لازم الاجراء نشده است فلذا قابلیت طرح در هیات عمومی را ندارد. /ت
تهیه کننده گزارش: احمد درزی رامندی
نظریه هیات تخصصی اداری و امور عمومی:
الف - قابلیت طرح بندهای یک، دو و سه مصوبه جلسه سی و سوم مورخ 2/10/98
در مورد مصوبه جلسه سی و سوم هیات مقررات زدایی، اکثریت اعضای هیات تخصصی اداری و امور عمومی(7 نفر) اعتقاد داشته که موضوع در هیات عمومی قابلیت طرح دارد و عدم ابلاغ مصوبه از طرف وزیر امور اقتصادی و دارایی مانع اتصاف به وصف مقرره نخواهدبود. در مقابل اقلیت اعضای هیات (4 نفر) معتقدند اولاً حسب مدارک موجود و با مراجعه به پایگاه ملی اطلاع رسانی قوانین و مقررات کشور و ملاحظه مصوبات هیات مقررات زدایی و تسهیل صدور مجوزهای کسب و کار، مصوبه جلسه سی و سوم این هیات در خصوص داروخانه ها بوده و مصوبه ای در خصوص سردفتری اسناد رسمی در دست نیست. دوم اینکه مطابق تبصره سه ماده سه قانون اصلاح مواد یک، سه و هفت قانون اجرای سیاست های کلی اصل 44 قانون اساسی مصوبات این هیات پس از تایید وزیر امور اقتصادی و دارایی لازم الاجراست بنابراین پیش از تایید وزیر مصوبات مذکور واجد وصف مقرره نبوده و قابل طرح در هیات عمومی نیست؛
ب - ماهیت: (بند یک و دو)
اکثریت
نخست اینکه غرض قانونگذار از تصویب قانون اصلاح مواد یک، شش و هفت قانون اجرای سیاست های کلی اصل 44 قانون اساسی مصوب 1/4/1393 تسهیل سرمایه گذاری از طریق ساده کردن و تسهیل شرایط و فرآیندهای صدور یا تمدید مجوزهای کسب و کار است.
دوم اینکه اگرچه فعالیت در کسب و کارهای موضوع این قانون، مستلزم صدور مجوز، موافقت نامه، پروانه یا عناوین مشابه است اما هر شغل و فعالیتی که به مجوز نیاز داشته باشد لزوماً از قبیل کسب و کارهای موضوع ماده سه قانون مذکور نیست؛ بکارگیری عبارت "بنگاه های اقتصادی" و "بازار" و استفاده از کلماتی همچون، احتکار، قیمت های تهاجمی، تبعیض در شرایط برابر، محدود کردن یا تحت کنترل در آوردن قیمت، مشخص کردن قیمت های خرید و... در بسیاری از مواد قانون اجرای سیاست های کلی اصل 44 قانون اساسی و قانون اصلاح مواد یک، شش و هفت قانون اجرای سیاست های کلی اصل 44 قانون اساسی، دلالت بر خروج موضوعی مقوله سردفتری از شمول قوانین مورد اشاره دارد.
سوم اینکه هیات عمومی دیوان عدالت اداری در رای شماره 2750 الی 2753 با موضوع ابطال بند 3 مصوبه 432/80 مورخ 15/2/1397 هیات مقررات زدایی و تسهیل صدور مجوز کسب و کار (از جمله در خصوص پروانه وکالت) مقرر داشته "در مواردی که مقنن در قوانین عادی شرایط و مراحل صدور مجوزهای کسب و کار را تعیین کرده هیات مذکور صلاحیت اقدام ندارد... "و بر همین اساس امور مربوط به وکالت و مشاوره حقوقی را از مصادیق تسهیل سرمایه گذاری به شمار نیاورده و وظیفه این هیات را صرفاً تسهیل صدور مجوز کسب و کار در مقررات مادون قانون اعلام کرده و بر همین اساس مقرره مذکور مبنی بر لزوم بارگذاری اطلاعات صدور پروانه وکالت در سامانه اطلاع رسانی را ابطال کرده است؛ از سوی دیگر ماهیت و نوع خدمات ارائه شده از قبیل مصادیق تسهیل سرمایه گذاری نیست بلکه از جنس خدمات حاکمیتی و مرتبط با امر قضا شمرده می‌شود مخصوصاً اینکه مطابق ماده 5 قانون دفاتر اسناد رسمی، اقدام به افزایش این دفاتر با پیشنهاد سازمان ثبت اسناد و املاک کشور و تصویب وزارت دادگستری (در حال حاضر رئیس قوه قضائیه) امکان پذیراست؛ بنابراین بند یک مصوبه مذکور مبنی بر تکلیف سازمان ثبت اسناد و املاک به تعیین شرایط احراز صلاحیت برای دریافت مجوز و بارگذاری اطلاعات صدور این مجوز به دلیل خروج عنوان سردفتری از کسب و کارهای قانون یاد شده برخلاف قوانین یاد شده و خارج از حدود اختیارات این هیات و قابل ابطال است.
در مورد بند دوم مصوبه مورد شکایت، مطابق بند 1-4 و 1-5 ماده 3 قانون تدوین و تنقیح قوانین و مقررات کشور مصوب 1389 تهیه پیشنهاد جهت نسخ قوانینی که نسخ ضمنی شده و شناسایی موارد نسخ صریح از جمله وظایف معاونت قوانین مجلس شورای اسلامی است از این رو غیرنافذ اعلام کردن (حکم) ماده 5 قانون دفاتر اسناد رسمی با ادعای نسخ به این دلیل که احراز و یا اعمال نسخ قانون صرفاً از شوون مرجع قضایی و یا قانونگذار است (اعلام نسخ صریح و یا ضمنی) مخالف قانون و خارج از حدود اختیارات این هیات است.
اقلیت:
اولاً مطابق ماده سه قانون اصلاح مواد یک، شش و هفت قانون اجرای سیاست های کلی اصل 44 قانون اساسی مصوب 1/4/1393، به منظور تسهیل سرمایه گذاری در ایران، مراجع صدور مجوزهای کسب و کار موظفند شرایط و فرایند صدور یا تمدید مجوزهای کسب و کار را به نحوی ساده کنند که هر متقاضی مجوز کسب و کار در صورت ارائه مدارک مصرح در پایگاه اطلاع رسانی مجوزهای کسب و کار، بتواند در حداقل زمان ممکن مجوز مورد نظر خود را دریافت کند.
همچنین مطابق تبصره سه ماده سه همین قانون، کلیه مراجعی که مجوز کسب و کار صادر می کنند موظفند نوع، شرایط و فرایند صدور، تمدید و لغو مجوزهایی که صادر می کنند را به همراه مبانی قانونی مربوطه تهیه و به هیات مقررات زدایی و تسهیل صدور مجوزهای کسب و کار مستقر در وزارت دارایی ارسال کنند. این هیات با ترکیب مقرر موظف است شرایط و مراحل صدور مجوزهای کسب و کار در کشور را به نحوی تسهیل و هزینه های آن را تقلیل دهد تا صدور مجوز کسب و کار با حداقل هزینه و مراحل به صورت غیرحضوری و در کمترین زمان ممکن صورت پذیرد. از سوی دیگر مطابق تبصره چهار ماده سه قانون یاد شده هیات مقررات زدایی موظف است شرایط صدور مجوزهای کسب و کار را به تفکیک هر کسب و کار در پایگاه اطلاع رسانی مجوزهای کسب و کار منتشر کند.
دوم اینکه سردفتری اسناد رسمی نیز از جمله کسب و کارها شمرده شده و فعالیت در این حرفه مستلزم داشتن مجوز و پروانه از سازمان ثبت اسناد و املاک کشور است و دلیلی بر خروج مرجع صدور مجوز از عداد مراجع مقرر در این قانون وجود ندارد.
سوم اینکه مطابق ماده 92 قانون اجرای سیاست های کلی اصل چهل و چهارم قانون اساسی مصوب 25/3/1387 از تاریخ تصویب این قانون کلیه قوانین و مقررات مغایر با آن نسخ می‌گردد و مادام که در قوانین بعدی نسخ و یا اصلاح مواد و مقررات این قانون صریحاً و با ذکر نام این قانون و ماده مورد نظر قید نشود معتبر خواهد بود. مطابق تبصره 2 ماده 3 قانون اصلاح مواد یک، شش و هفت قانون اجرای سیاست های کلی 44 قانون اساسی، صادرکنندگان مجوزهای کسب و کار اجازه ندارند به دلیل اشباع بازار از پذیرش تقاضا یا صدور مجوز کسب و کار امتناع کنند از این رو هرگونه مقرره ای من جمله ماده 5 قانون دفاتر اسناد رسمی که متضمن محدودیت و ظرفیت برای صدور مجوز کسب و کارهای مذکور باشد مغایر با قانون اجرای سیاست های کلی اصل 44 قانون اساسی شمرده می‌شود.
بنابه مراتب مذکور اقدام هیات مقررات زدایی در بند یک و دو مصوبه جلسه سی و سوم مبنی بر الزام سازمان ثبت اسناد و املاک کشور به همکاری با کانون سردفتران و دفتریاران به منظور تعیین شرایط احراز صلاحیت برای دریافت مجوز سردفتری و بارگذاری اطلاعات صدور این مجوز در پایگاه اطلاع رسانی مجوزهای کسب و کار و نافذ نبودن ماده 5 قانون دفاتر اسناد رسمی در راستای تکالیف مقرر قانونی به شرح فوق بوده و مغایرتی با قانون ندارند و از این رو قابل ابطال تشخیص داده نمی شود. سید کاظم موسوی رئیس هیات تخصصی اداری و امور عمومی دیوان عدالت اداری
رای هیات تخصصی اداری و امور عمومی
بند سه مصوبه جلسه سی و سوم مورخ 2/10/98 مطابق تبصره سه ماده سه قانون اصلاح مواد یک، شش و هفت قانون اجرای سیاست های کلی اصل 44 قانون اساسی مصوب 1/4/1393 «در صورتی که تحقق این اهداف به اصلاح قوانین، مقررات، بخشنامه ها یا رویه های اجرایی نیاز داشته باشد هیات مذکور موظف است پیشنهادهای لازم برای اصلاح قوانین، مقررات و رویه های اجرایی را تهیه و به مراجع مربوطه ارائه و اصلاح آنها را از مراجع ذیربط بالاتر پیگیری کند.» نظر به اینکه بند سوم مصوبه مورد شکایت صرفاً دلالت بر ارسال پیشنهاد اصلاح و یا حذف ماده 69 قانون دفاتر اسناد رسمی دارد و در راستای اجرای تکلیف مقرر قانونی است، بنابراین مستنداً به بند ب ماده 84 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 رای به رد شکایت صادر می‌شود؛ این رای ظرف مهلت بیست روز از تاریخ صدور از سوی رئیس دیوان یا ده نفر از قضات دیوان قابل اعتراض است.
سید کاظم موسویرئیس هیات تخصصی اداری و امور عمومی دیوان عدالت اداری