مقرره مورد شکایت:
به منظور تحقق بند 10 سیاست های کلی نظام اداری ابلاغی مقام معظم رهبری (مدظله العالی) مبنی بر چابک سازی، متناسب سازی و منطقی ساختن تشکیلات نظام اداری و در اجرای ماده 54 قانون شهرداری مصوب سال 1334 مبنی بر تهیه سازمان اداری شهرداریها با اطلاع شورای اسلامی شهر و تصویب وزارت کشور و تبصره ماده 112 قانون استخدام کشوری مصوب سال 1353 مبنی بر اخذ موافقت سازمان امور اداری و استخدامی در رابطه با هر نوع وضع، اصلاح و تغییر تشکیلات شهرداری ها، ضوابط تشکیلاتی شهرداری ها به شرح زیر ابلاغ می‌گردد.
ماده 1 -....
ماده 3- تعاریف و اصطلاحات به کار رفته در این ضوابط به شرح زیر است.1 -... 2-... 3-... 4-....
13- موسسه؍شرکت وابسته: موسسه؍ شرکت وابسته به منظور انجام بخشی امور تصدی گری یک یا چند شهرداری و بر اساس اختیارات ناشی از ماده 84 قانون شهرداری تاسیس می‌شود و دارای شخصیت حقوقی مستقل است و مطابق با مفاد اساسنامه مصوب به صورت خودگردان و خودکفا اداره خواهد شد و بیش از 50 درصد سهام آن متعلق به یک یا چند شهرداری به صورت مشترک می‌باشد. اساسنامه موسسه؍ شرکت وابسته بر اساس فرایند مذکور در ماده 84 قانون شهرداری و بند 15 ماده 71 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب 1؍3؍75 و اصلاحیه های بعدی آن تهیه، تصویب و به مورد اجرا گذاشته خواهد شد. اینگونه موسسه؍ شرکت از حیث قوانین و مقررات تابع قانون تجارت و مقررات پیش بینی شده در اساسنامه خواهند بود.
ضوابط ایجاد واحدهای سازمانی در موسسه؍ شرکت وابسته
ماده 9- سازماندهی موسسه؍ شرکت وابسته بر اساس ضوابط و مقررات پیش بینی شده در اساسنامه آن ها می‌باشد. موسسه / شرکت وابسته در ذیل معاونت های شهرداری و یا به طور مستقیم تحت نظر شهردار قرار می گیرند.کارمندان موسسه / شرکت وابسته از حیث قوانین و مقررات تابع احکام پیش بینی شده در اساسنامه مصوب و قانون تجارت می‌باشند و شهرداری هیچ گونه تعهد و یا مسئولیت استخدامی در قبال این کارمندان ندارد و هرگونه ماموریت و انتقال کارکنان موسسه؍ شرکت وابسته به ستاد شهرداری، منطقه، ناحیه و سازمان های وابسته و سایر موسسات و شرکتهای وابسته و بالعکس ممنوع می‌باشد. در صورت ایجاد موسسه؍شرکت وابسته، شهرداری نمی تواند برای ماموریتی که برای انجام آن موسسه / شرکت وابسته ایجاد شده است سازمان وابسته پیش بینی نماید.
خلاصه دلایل شاکی برای ابطال مقرره مورد شکایت:1- در متن ماده 84 قانون شهرداری که مبنای تصویب مقررات مورد شکایت است از واژه "شهرداری" به صورت مفرد استفاده شده در حالی که در مقررات مورد شکایت از تشکیل موسسه؍ شرکت با سهام مشترک چند شهرداری استفاده شده است. ایجاد موسسه یا شرکت سهم الشرکه ای با سایر شهرداری ها در راستای ایجاد موسسه ای واحد ناظر بر تکالیف شهرداری ها مصرح در ماده 55 قانون شهرداری ها نمی‌باشد و در قوانین و مقررات حکمی مبنی بر شراکت سایر شهرداری ها در تاسیس موسسات و شرکت های وابسته به شهرداری ها وجود ندارد و این قبیل شراکت ها مانع تحقق وابستگی به یک شهرداری و مانع اجرای سایر قوانین و مقررات از جمله حق تحقیق و تفحص شورای های اسلامی شهر و نیز تمرکز واریز درآمدها به حساب تعیین شده شهرداری می‌باشد. 2- ماده 3 قانون شهرداری ها و ماده 587 قانون تجارت مقرر کرده شهرداری به محض ایجاد دارای شخصیت حقوقی مستقل می‌باشد و ذکر عبارت چند شهرداری نافی استقلال حقوقی ایشان است چراکه قسمتی از استقلال خود را تسهیم کرده اند و مغایر با ماده 84 قانون شهرداری می‌باشد. 3- بند 12 ماده 80 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شورهای اسلامی و انتخاب شهرداران مقرر کرده تصویب بودجه، اصلاح و متمم بودجه و تفریغ بودجه سالانه شهرداری و موسسات و شرکت های وابسته به شهرداری با رعایت آیین‌نامه مالی شهرداری لذا استقلال و خودکفایی و خودگردانی بدون امر مالی فاقد امکان است و ناقض استقلال ذاتی این موسسات و شرکت های وابسته به شهرداری هاست و از سوی دیگر در صورتی که یک یا چند شهرداری بتوانند بیش از 50 درصد سهام این موسسات و شرکت ها در اختیار داشته باشند وحدت واریز درآمدهای آنان به حساب شهرداری نقض می‌شود.4- یکی از وظایف شوراهای اسلامی شهر تصویب اساسنامه شرکت ها و موسسات وابسته است و موسسات و شرکت هایی که با شرکت سایر شهرداری های خارج از محل شهردای ایجاد می‌شود دیگر نمی تواند وابسته به یک شهرداری باشد و بنابراین شورای شهر حق تصویب اساسنامه آن را ندارد. 5- چون شهرداری ها تابع آیین‌نامه مالی شهرداری و تابع قانون استخدام کشوری هستند و با تصویب قانون شوراها در سال 1375 ماده 84 قانون شهرداری که اجازه اداره امور موسسات و شرکت های وابسته به شهرداری ها را بر اساس قانون تجارت داده نسخ شده و این قبیل موسسات تابع قوانین مذکور می‌باشند نه قانون تجارت. 6- چون اصل 100 قانون اساسی اداره هر شهر را بر عهده شورای همان شهر گذاشته بنابراین امکان خرید سهام شرکت یا موسسه شهرهای دیگر از سوی سایر شهرداری ها مانع از وابستگی مطلق این موسسات و شرکت ها به شهرداری شهر می‌باشد. با توجه به مراتب و نظر به اینکه ساز و کار ایجاد هر شهرداری در قوانین مشخص شده و مستقلا شخصیت حقوقی دارد و راساً می‌بایست توسط شهرداری ایجاد شود و حکمی مبنی بر قبول شریک از شهرداری های دیگر وجود ندارد لذا امکان سرمایه گذاری شهرداری های شهرها در شرکت تاسیسی شهرداری وجود ندارد که این امر خارج از حدود اختیار شهرداری ها و شوراهای اسلامی در تصویب اساسنامه آن ها می‌باشد و به دلیل حوزه عمل آن موسسات و شرکت ها با توجه به تعریف حریم شهر مغایرت دارد.
خلاصه دفاعیات طرف شکایت:سازمان اداری و استخدامی کشور به موجب لایحه شماره 378063 مورخ 17؍9؍1399 در پاسخ اعلام داشته: 1- اجتماع سرمایه شهرداری ها برای انجام کارهای مشترک امری ضروری و مسبوق به سابقه است و به نفع شهرهای کوچک با سطح درآمد پآیین تر یا درآمدهای فصلی می‌باشد که نمونه بزرگتر آن اجتماع سهام شهرداری ها در سازمان همیاری شهرداری استان ها قابل مشاهده است که در عین حفظ استقلال مالی و کارکردی شهردارها و حفظ جایگاه قاعده گذاری و نظارت شوراهای شهر، بسیار موثر و کارا بوده است. 2- در صورتی که مقنن قصد تشکیل این موسسات و شرکت های وابسته را داشته از عبارت هر یک از شهرداری ها و یا یک شهرداری استفاده می کرد و از لحاظ قواعد حقوقی و اصولی استعمال لفظ مفرد افاده عمومی می کند یعنی در واقع همه شهرداری ها در آن مستتر است که نتیجتاً منعی در این زمینه وجود ندارد و با استفاده از مقررات عمومی می توان این سرمایه گذاری مشترک را پذیرفت. 3- نقض استقلال حقوقی این قبیل موسسات و شرکت ها به جهت اشتراک سرمایگذاری در تاسیس آن ناقض استقلال ذاتی نیست چرا که در بسیاری از دستگاه های اجرایی حتی دولتی ضمن داشتن استقلال حقوقی وابستگی و ذیل دستگاه دیگر بودن مشهود است. 4- در تشکیل این شرکت ها و موسسات وابسته همانند هر شرکت سهامی، کاملاً سهام و آورده هر شهرداری و میزان سود و درآمد متعلقه به آن به صورت جداگانه نگهداری و محاسبه می‌شود و در نهایت به حساب هر شهرداری واریز خواهد شود لذا منافاتی با حکم قانون ندارد. 5- تشکیل موسسات و شرکت های وابسته جهت خدمات رسانی منافاتی با کسب سود احتمالی که در راستای همین خدمات رسانی است ندارد چرا که می‌تواند یکی از محل های پایدار تامین هزینه های جاری پرسنلی و عمرانی شهرداری ها در جهت تداوم انجام وظایف خود باشد. 6- هر شهرداری به نسبت سهم خود از خدمات عمرانی و شهری موسسات و شرکت هایی که در آن سهم دارد و همچنین سود حاصل از فعالیت های آن بهره مند خواهد بود و این امر منافاتی با تصویب و نظارت شوراهای شهر بر این عملیات و اقدامات در این چارچوب ندارد. 7- در لایحه تسری قانون استخدام کشوری به کارکنان شهرداری ها، همه موسسات وابسته، مشمول قانون استخدام کشوری نگردیده اند بلکه لایحه قانونی مذکور قید دارد که مقرر داشته آن دسته از موسسات تابعه و وابسته و اتحادیه شهرداری های کشور که مشمول آیین‌نامه استخدامی شهرداری ها مصوب سال 1354 بوده اند؛ پرواضح است چنین موسساتی از ابتدا بر مبنای مقررات بازرگانی و قانون تجارت شکل گرفته اند و هیچگاه در آن آیین‌نامه نبوده اند تا نسخ شده تلقی شود.
پرونده در هیات تخصصی استخدامی مطرح و مورد رسیدگی قرارگرفت و بر اساس نظر اتفاق آراء اعضای هیات تخصصی مقرره مورد شکایت قابل ابطال تشخیص داده نشد و بنابراین با استعانت از خداوند متعال و به استناد بند «ب» ماده 84 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری در مورد آن به شرح زیر رای صادر می‌شود.
« رای هیات تخصصی استخدامی »
نظر به اینکه اولاً به استناد اصول ششم و یکصدم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، شوراها و شهرداریها و سازمان های وابسته به آن‌ها در سراسر کشور متولی پیشبرد سریع برنامه های اجتماعی، اقتصادی، عمرانی، بهداشتی، فرهنگی، آموزشی و سایر امور رفاهی می‌باشند و در زمره نهادهای اداره‌کننده امور کشور در نقاط محلی و واحدهای تقسیمات کشوری جهت اجرای موارد مذکور هستند و بنابراین از تشکیلات نظام اداری کشور شمرده می‌شوند و موسسات و شرکتهای وابسته به شهرداری ها مانند خود شهرداریها از موسسات عمومی غیردولتی بوده و از مصادیق دستگاه های اجرایی محسوب می‌شوند. ثانیاً به موجب تبصره ماده 112 قانون استخدام کشوری اصلاحی سال 1353، شهرداری ها مکلفند نسبت به کلیه لوایح استخدامی و هر نوع وضع و اصلاح و تغییر تشکیلات و مقررات استخدامی پیشتر موافقت سازمان اداری و استخدامی کشور را جلب نمایند. ثالثاً به موجب بند 15 ماده 71 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب1375 با اصلاحات و الحاقات بعدی و همچنین ماده 84 قانون شهرداری مصوب سال 1334 مقرر شده اساسنامه موسسات و شرکتهای وابسته به شهرداری ها پس از تایید و موافقت وزارت کشور به تصویب شورای شهر مربوطه خواهد رسید، بنابراین وضع " ضوابط تشکیلاتی شهرداری ها " پس از اخذ نظر سازمان اداری و استخدامی کشور در صلاحیت وزارت کشور می‌باشد و در مفاد آن به لزوم تصویب اساسنامه آن ها توسط شورای اسلامی شهر پس از جلب نظر وزارت کشور اشاره شده است و نیز مطابق مواد قانون مذکور اداره این قبیل موسسات و شرکت ها بر اساس قانون تجارت صورت می‌گیرد و رابعاً اجتماع سهامداران متعدد نافی استقلال موسسات و شرکت های تازه تاسیس نمی شود و خامساً مقررات مورد شکایت پیوست بخشنامه شماره 19274 مورخ 20؍2؍1394 وزارت کشور می‌باشد که پیشتر هیات تخصصی استخدامی دیوان عدالت اداری به موجب دادنامه شماره 466 مورخ 10؍12؍1399 آن خارج از حدود اختیارات و مغایر با قانون تشخیص داده نشده است، بنابراین و من حیث المجموع مغایر با قانون و خارج از حدود اختیارات نبوده و قابل ابطال تشخیص داده نمی شود و رای به رد شکایت صادر می‌شود. این رای مستند به بند «ب» ماده 84 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری صادر و ظرف بیست روز پس از صدور، از سوی ده تن از قضات یا رئیس محترم دیوان عدالت اداری قابل اعتراض می‌باشد.
رضا فضل زرندی
رئیس هیات تخصصی استخدامی