متن مقرره مورد شکایت: در صفحات 13 الی 27 و 30 پرونده موجود است.
ماده 1- موضوع تفاهم نامه:
الف- برنامه ریزی و اقدام جهت تشکیل شرکت تعاونی دهیاری ها.
...
دلایل شاکی برای ابطال مقرره مورد شکایت:
1- وزارت کشور و وزارت تعاون طیّ انعقاد تفاهم‌نامه‌ای مشترک در تاریخ 3/5/1386، خواستار ایجاد و توسعه تعاونی مناطق روستایی شدند و نسبت به تاسیس شرکت تعاونی دهیاری‌های کشور مبادرت نمودند. متعاقب آن، وزارت تعاون، اساسنامه تیپ تاسیس تعاونی دهیاریها را ابلاغ کرد؛ درحالی‌که تاسیس تعاونی دهیاریها فاقد مبنای قانونی بوده و اساساً تجویز امکان تاسیس چنین تعاونی‌هایی با عضویت دهیاران روستاهای کشور، خارج از حدود اختیارات طرفین شکایت و به تبع آن، دهیاران خواهد بود.
2- دهیاریها براساس قانون تاسیس دهیاری‌های خود کفا مصوب (1377)، به‌منظور اداره امور روستا با ویژگی‌هایی از جمله «موسسه عمومی غیر دولتی بودن و داشتن استقلال حقوقی» ایجاد گردیده‌اند و طبق تبصره (2) قانون مذکور، اساسنامه و تشکیلات و سازمان دهیاری‌های کشور، توسط وزارت کشور با همکاری سازمان امور اداری و استخدامی، تهیه و به تصویب هیات وزیران خواهد رسید.
3- ماده (14) اساسنامه، تشکیلات و سازمان دهیاریها مقرر داشته است: «کلیه عوارض و درآمدهای دهیاری منحصراً به مصرف همان روستا می‌رسد.» با توجه به اینکه برای تشکیل هر تعاونی باید اعضاء، قدرالسهم مالی را به‌عنوان خرید سهام به حساب شرکت تعاونی تادیه نماید، چگونه دهیاریها که برای اداره روستای مشخص ایجاد شده و ماهیت حقوقی مستقل دارد، با تاسیس تعاونی دهیاریها، شخصیت حقوقی جدیدی را به وجود آورده و بخشی از ماهیت حقوقی خود را تسهیم کرده و از محل اعتبارات روستای خود، سهم‌الشرکه خود، ناشی از عضویت در تعاونی دهیاریها را خارج از روستا تادیه می‌نمایند و همچنین با عضویت در شرکت تعاونی دهیاریها، آن را تاسیس و ایجاد می‌نمایند؟
4- براساس ماده (78) قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی و انتخاب شهرداران مصوب (1375)، وظایف دهیار تعیین شده است، ولی تاسیس یا مشارکت در تاسیس تعاونی دهیاری و عضویت در آن پیش‌بینی نگردیده است.
5- طبق ماده (9) اساسنامه، تشکیلات و سازمان دهیاریها، «دهیار در زمان تصدی خود، نمی‌تواند رئیس یا عضو هیات مدیره و مدیرعامل شرکت‌ها و موسساتی باشد که تمام یا قسمتی از حوائج عمومی حوزه دهیاری را تامین می‌نماید»؛ درحالی‌که اعضای هیات مدیره‌ی چنین تعاونی‌هایی، الزاماً و همچنین بعضاً مدیرعامل آن، از میان دهیاران انتخاب می‌گردند. تعاونی‌های مذکور براساس ماده (3) اساسنامه خود، طرف قرارداد با دهیاریها و موسسات عمومی غیردولتی قرار گرفته و امکان ارتزاق از اعتبارات آنها را خواهند داشت.
6- به جهت امکانِ طرفِ قرارداد واقع‌شدنِ تعاونی‌های دهیاریها؛ چه به لحاظ ترک تشریفات و چه به لحاظ شرکت در مزایدات و مناقصات و مشاوره‌های فنی و... که به سبب اولویت تعاونی دهیاریها در راستای سودزایی همواره در واگذاری معاملات توسط دهیاریها مدّ نظر قرار گرفته می‌شود، تبعیض ناروا و مغایر با بند (9) اصل سوم قانون اساسی است.
در پاسخ به شکایت مذکور، مدیر کل حقوقی وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی، تصویر پاسخ شماره 21764 مورخ 20/2/1399 دفتر تعاونی‌های خدماتی وزارت مذکور را ضمیمه نموده که به‌طور خلاصه توضیح داده است:
1- در راستای تحقق سیاست‌های کلی اصل (44) قانون اساسی و به‌منظور کاهش تصدی‌گری در بخش‌های دولتی و تحکیم مشارکت‌های مردمی در فعالیت‌های اقتصادی و اجتماعی و... در مناطق روستایی، تفاهم‌نامه همکاری مشترک بین سازمان شهرداری‌ها و دهیاری‌های کشور و معاونت امور تعاون وزارت تعاون، منعقد گردید که تا به حال دو بار تمدید و تا پایان برنامه ششم (سال 1400) ادامه دارد.
2- مطابق بند (2) ماده (66) قانون بخش تعاونی، تهیه اساسنامه تیپ شرکت‌های تعاونی از وظایف وزارت تعاون می‌باشد.
3- براساس ماده (8) قانون بخش تعاونی، دهیاریها شخصیت حقوقی غیردولتی به‌شمار می‌روند. ضمن اینکه در بند «ب» ماده (12) اساسنامه شرکت‌های تعاونی دهیاری، صرفاً شخصیت حقوقی نهاد دهیاری می‌تواند به عضویت تعاونی دهیاریها درآید و با عنایت به ماده (110) قانون تجارت، اشخاص حقوقی را می‌توان به مدیریت شرکت انتخاب نمود. در این صورت شخص حقوقی همان مسئولیتهای مدنی شخص حقیقیِ عضو هیات مدیره را داشته و باید یک نفر را به نمایندگی دائمی خود جهت انجام وظایف مدیریت معرفی نماید.
4- با توجه به اینکه وزارت کشور برای انجام امور عمومی شامل جمع‌آوری پسماند و... برای دهستان‌های کشور به ازای سرانه جمعیت ساکن، مبلغی را به‌عنوان کمک‌هزینه پرداخت می‌کند، اما چون این مبلغ کفاف نمی‌دهد و به‌منظور هم‌افزایی نهادهای دهیاری در انجام امور محوله، سازمان شهرداری‌ها و دهیاری‌های کشور به‌عنوان متولی امر، به مدل تشکیل تعاونی رسید که براساس آن مدل، با پرداخت حق عضویت، خدماتی در تعاونی دریافت می‌کنند که به مراتب بیشتر از حق عضویتِ پرداخت‌شده برای آنها منافع دارد.
5- از جمله وظایف تعاونی‌ها، انجام امور مشترک جمع‌آوری پسماند (مصرّح در بند 8 ماده 3 اساسنامه شرکت‌های تعاونی دهیاری) است که از وظایف نهادهای دهیاری نیز می‌باشد و با مدل تعاونی قابلیت اجرا پیدا می‌کند.
6- نظارت بر نهادهای دهیاری برعهده سازمان شهرداری‌ها و دهیاری‌های کشور است و وظیفه وزارت تعاون، صرفاً نظارت بر رعایت قانون بخش تعاونی می‌باشد.
در پاسخ به شکایت مذکور، مدیر کل دفتر حقوقی و امور قراردادهای سازمان شهرداری‌ها و دهیاری‌های کشور، به‌موجب لایحه شماره 7635 مورخ 11/3/1399 به‌طور خلاصه توضیح داده است که:
1- مبنای تشکیل شرکت تعاونی‌های دهیاری، قانون بخش تعاون اقتصاد جمهوری اسلامی ایران با اصلاحات و الحاقات بعدی است و نه اساسنامه تیپ یا تفاهم‌نامه مشترک.
2- هزینه‌کرد دهیاریها براساس دستورالعملی است که به‌موجب ماده (35) آیین‌نامه مالی دهیاریها، توسط وزارت کشور تصویب و ابلاغ می‌شود و در این راستا، خرید سهام و سرمایه‌گذاری در تعاونی‌ها، جزء سرفصل‌ها و فرم‌های پیوست دستورالعمل بودجه سالانه دهیاریها پیش‌بینی می‌شود.
3- مراد از ماده (14) اساسنامه، تشکیلات و سازمان دهیاریها این بوده که شهرداران و دهیاران، درآمدهای یک شهر یا روستا را که متعلق به مردم آن شهر یا روستا است، در محلی خارج از محدوده خود صرف نکنند و موجب اضرار آنها نشود و این امر، هیچ مباینت عقلی و قانونی وجود ندارد که دهیاران و شهرداران با سرمایه‌گذاری حتی در خارج از محدوده شهر و روستای خود، موجبات کسب درآمد بیشتر برای اهالی متبوع خود را فراهم نکنند. ضمناً به‌موجب بند «پ» ماده (36) آیین‌نامه مالی دهیاریها، بهای خدمات درآمدهای موسسات انتفاعی دهیاری، یکی از منابع درآمدی دهیاریها می‌باشد.
4- با توجه به عنوان قانون تشکیل دهیاری‌های خود کفا در روستاهای کشور و خصوصاً عبارت «خود کفا»، مراد قانونگذار به معنای واقعی، بر «خود کفا بودن و استقلال مالی» این نهادها است و انجام سرمایه‌گذاری و درآمدزایی، از ابزار اولیه خود کفایی این نهادها بوده و به‌موجب سیاست‌های کلی اصل (44) قانون اساسی و قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل (44) قانون اساسی، نظر دولت و مجلس بر تمرکززدایی از تصدی‌گری دولت و واگذاری آن به بخش خصوصی و عمومی غیردولتی، از جمله شهرداری‌ها و دهیاریها و فعالیت در حوزه بخش تعاون به‌عنوان نهادهای عمومی غیردولتی است و نهاد دهیاری با سایر ادارات دولتی و تعاونی آنها قابل قیاس نیست.
5- با توجه به ماده (8)، بند (3) ماده (37) و ماده (39) قانون بخش تعاونی اقتصاد جمهوری اسلامی ایران و ماده (11) قانون تجارت، عضویت شخص حقوقی غیردولتی و انتخاب به‌عنوان عضو هیات مدیره یا مدیرعامل، تجویز شده و انتخاب آنها مباینتی با قانون ندارد و ماده (9) اساسنامه، تشکیلات و سازمان دهیاریها، ناظر به ممنوعیت عضویت دهیار در شرکت‌ها و موسسات خصوصی است که شخص دهیار در آن ذی‌نفع خواهد بود و نه عضویت در تعاونی دهیاریها که حضور دهیاران در آنها به اعتبار شخصیت حقوقی دهیاریها و به نمایندگی از آنها است.
6- براساس بند «ت» ماده (22) آیین‌نامه مالی دهیاریها، معامله دهیاریها با وزارتخانه‌ها یا موسسات دولتی یا شرکت‌های دولتی یا شهرداری‌ها و موسسات وابسته به آنها و یا دهیاریها و شرکت‌های تعاونی و نهادهای انقلاب اسلامی، بدون تشریفات، مجاز می‌باشد.
7- طبق قانون، شهرداری‌ها و دهیاریها در کلیه کارهای عمرانی خود می‌توانند توسط کارمندان و نیروهای خود بدون نیاز به واگذاری به پیمانکاران، نسبت به اجرای عملیات عمرانی اقدام نمایند و این، از جهت حفظ منافع و حقوق عمومی به صلاح می‌باشد و ادعای اضرار در حق سایر شرکت‌ها و پیمانکاران، به لحاظ تجویز قانون، ادعایی فاقد محمل قانونی است.
نظریه تهیه کننده گزارش:
طبق ماده 78 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب 1375 با اصلاحات بعدی وظایف و اختیارات دهیار در 11 بند احصاء گردیده و تشکیل شرکت تعاونی دهیاری و مسئولیتهای ناشی از آن جزء بندهای مذکور نیست. همچنین در اساسنامه، تشکیلات و سازمان دهیاریها مصوب 1380 هیات وزیران تشکیل شرکت تعاونی جزء وظایف یا اختیارات نبوده و بر اساس ماده 14 همین مصوبه اعلام شده کلیه درآمدهای دهیاری منحصراً به مصرف همان روستا می‌رسد در حالی که در تشکیل شرکت تعاونی بخشی از اموال دهیاری در اختیار شرکت تعاونی قرار می‌گیرد و ممکن است در کارهای تجارتی طبق اساسنامه شرکت تعاونی در خارج از محیط روستا مورد استفاده قرار بگیرد لذا مصوبه قابل ابطال است. /ت
تهیه کننده گزارش:
جواد جباری
رای هیات تخصصی اداری و امور عمومی:
نخست اینکه قانونگذار با تصویب قانون تاسیس دهیاری های خودکفا در روستاهای کشور در سال 1377 به وزارت کشور اجازه داده تا سازمانی به نام دهیاری و به صورت خودکفا با شخصیت حقوقی مستقل در روستاها تاسیس کند. مهمترین هدف از تاسیس دهیاری ها استقلال مالی و واگذاری اختیارات به این قبیل نهادهای محلی است؛
دوم اینکه تشکیل شرکت های تعاونی از جمله بر مبنای قانون بخش تعاونی اقتصاد جمهوری اسلامی مصوب سال 1370 است؛ همچنین بر مبنای بند "پ" ماده 36 آیین‌نامه مالی دهیاری ها مصوب سال 1382 درآمدهای موسسات انتفاعی دهیاری از جمله درآمدها و منابع به شمار آمده است؛
سوم اینکه مطابق ماده 9 اساسنامه، تشکیلات و سازمان دهیاری ها مصوب سال 1380 هیات وزیران، "دهیار در زمان تصدی خود نمی تواند رئیس یا عضو هیات مدیره یا مدیرعامل شرکت ها و موسساتی باشد که تمام یا قسمتی از حوائج عمومی حوزه دهیاری را تامین می‌نماید..." و به موجب ماده 14 این اساسنامه کلیه عوارض و درآمدهای دهیاری منحصراً به مصرف همان روستا می‌رسد. با عنایت به مراتب مذکور
نظر به اینکه اولاً دهیاری ها بر اساس قانون و به منظور رسیدن به استقلال و درآمد مالی و... می‌توانند شرکت تعاونی تشکیل دهند و ثانیاً محدودیت مقرر در ماده 9 اساسنامه یاد شده ناظر به دهیار است و حکم این ماده متضمن تجویز اصل عضویت در این قبیل شرکت ها و موسساتی است که حوائج عمومی حوزه دهیاری را تامین می کنند و از سوی دیگر کسب درآمد این قبیل موسسات از جمله منابع درآمدی دهیاری ها به شمار می رود و تشکیل و تاسیس شرکت های تعاونی با هدف کسب درآمد و استقلال مالی، ملازمه ای با مصرف درآمدهای حاصل از آن، در خارج از روستا ندارد بنابراین مقرره های مورد شکایت مغایرتی با قانون ندارد مستنداً به بند ب ماده 84 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392، رای به رد شکایت صادر می‌شود. این رای ظرف مهلت بیست روز پس از صدور از سوی رئیس و یا ده نفر از قضات دیوان عدالت اداری قابل اعتراض است؛
سید کاظم موسوی
رئیس هیات تخصصی اداری و امور عمومی
دیوان عدالت اداری