شماره پرونده: ه- ع/ 000505 شماره دادنامه: 140009970906010913 تاریخ: 3/8/1400
شاکی: سجاد کریمی پاشاکی
طرف شکایت: هیات وزیران
موضوع شکایت و خواسته: ابطال کل تبصره 4 بودجه سال 1400 سازمان های مناطق آزاد تجاری - صنعتی
شاکی دادخواستی به خواسته فوق الذکر به دیوان عدالت اداری تقدیم کرده که به هیات عمومی ارجاع شده است؛
متن مقرره مورد شکایت:
"تبصره 4 - هزینه های دبیرخانه به تشخیص دبیر شورا و یا مقام مجاز از طرف ایشان از محل اعتبارات موضوع ردیف 22100 تامین و پرداخت می‌گردد. سازمان ها موظفند کل اعتبارات ردیف مذکور را در چهار قسط هر سه ماه یک بار به صورت هزینه انتقالی و قطعی پرداخت نمایند. دبیرخانه موظف است عملکرد هزینه ها را در مقاطع زمانی شش ماهه به شورای عالی ارائه نماید."
دلایل شاکی برای ابطال مقرره مورد شکایت:
"قانونگذار در ماده 2 قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری - صنعتی جمهوری اسلامی ایران مقرر داشته که درآمد سازمان های مناطق آزاد صرفاً بایستی در چارچوب بودجه سالیانه که به تصویب هیات وزیران می‌رسد هزینه گردد. کمک های سازمان جهت عمران و آبادانی سایر نواحی با اولویت نواحی همجوار صرفاً با تصویب هیات دولت امکان پذیر بوده و هرگونه کمک دیگری تصرف غیرقانونی در اموال عمومی محسوب خواهد شد. تکالیف هیات وزیران در تصویب بودجه مناطق آزاد محدود به سازمان های مناطق آزاد تشکیل شده توسط قانون است و نمی تواند ناشی از قانون حق یا تکلیفی در دریافت مالی به سایر دستگاه های اجرایی باشد چرا که حکم کلی ماده 4 قانون تنظیم مقررات مالی دولت چنین واریزی هایی را ممنوع کرده است؛ بنابراین با توجه به تبصره ماده 23 قانون برنامه ششم توسعه که کلیه وظایف، اختیارات، ساختار، و تشکیلات دبیرخانه شورای عالی مناطق آزاد و ویژه اقتصادی با حفظ شخصیت حقوقی مستقل و با رعایت ضوابط و مقررات مربوطه به وزارت امور اقتصادی و دارایی منتقل و وزیر ذیربط مسئول اجرای قوانین مرتبط با حوزه مناطق آزاد تجاری - صنعتی و ویژه اقتصادی خواهد بود و وفق ماده 2 قانون مدیریت خدمات کشوری دبیرخانه مذکور موسسه دولتی به شمار رفته و حتی اگر موسسه مستقل عمومی نیز شناخته نشود عملاً تابع وزارت امور اقتصادی و دارایی خواهد بود و در قوانین مربوط به مناطق آزاد تجاری -صنعتی حکمی مبنی بر تخصیص بخشی از درآمدهای سازمان مناطق آزاد به دبیرخانه پیش بینی نشده است؛ همچنین مطابق ماده 68 قانون محاسبات عمومی منظور کردن اعتبار تحت عنوان کمک ضمن بودجه وزارتخانه ها و موسسات دولتی برای پرداخت به واحدهای تابعه و وابسته همان وزارتخانه یا موسسه دولتی و یا به وزارتخانه ها و موسسات دولتی دیگر و همچنین پرداخت هر نوع وجه از این بابت ممنوع است؛ بنابراین تکلیف سازمان های مناطق آزاد به اختصاص بخشی از درآمدشان به کیفیت مذکور به دبیرخانه مناطق آزاد فاقد مبنای قانونی است؛
شورای عالی مناطق آزاد تجاری - صنعتی و ویژه اقتصادی طی لایحه شماره 1400-505-3 مورخ 29/3/1400 به طور خلاصه پاسخ داده است که:
1- تصویب بودجه سالیانه مناطق آزاد و نحوه هزینه کرد آن بر اساس ماده 2 قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری - صنعتی صرفاً در صلاحیت هیات وزیران است. بخشی از درآمد سازمان های مناطق آزاد به دبیرخانه شورای عالی مناطق آزاد پرداخت می‌شود که بخشی از تصویب نامه بودجه بوده که هر ساله پس از تصویب نسخه ای از تصویب نامه جهت انطباق با قوانین عادی برای مجلس شورای اسلامی ارسال می‌شود که تاکنون مصون از تعرض بوده است؛ به علاوه از سال 97 تاکنون بودجه سازمان های مناطق آزاد که تامین بودجه دبیرخانه شورای عالی نیز بخشی از آن است پس از تصویب هیات وزیران در پیوست سه قانون بودجه کل کشور در فهرست شرکت های دولتی به تصویب مجلس شورای اسلامی و تایید شورای نگهبان می‌رسد؛
2- تامین هزینه های دبیرخانه به عنوان دفتر امور مجامع سازمان های مناطق آزاد از موضوع کمک به نواحی همجوار سازمان خروج موضوعی دارد و حکم ماده 4 قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت مربوط به وزارتخانه ها، موسسات و شرکت های دولتی و مربوط به ممنوعیت دریافت هرگونه وجه، کالا و غیره بوده و ارتباطی به تصویب نامه هیات وزیران ندارد.
3- استناد به ماده 23 قانون برنامه ششم توسعه و موسسه دولتی تصور کردن دبیرخانه شورای عالی بلاوجه است زیرا در همان ماده به صراحت به حفظ شخصیت حقوقی مستقل دبیرخانه و با رعایت ضوابط و مقررات مربوطه اشاره شده است که دلالت بر حفظ ساختار کنونی و نظام نحوه پرداخت بودجه به دبیرخانه شورای عالی مناطق آزاد بر اساس تصویب نامه های بودجه سالیانه مناطق آزاد دارد؛ بنابراین تبصره بودجه در خصوص پرداخت درصدی از درآمد سازمان های مناطق به دبیرخانه شورای عالی از جمله ضوابط و مقررات دبیرخانه است؛
4- بر اساس بند الف ماده 65 قانون احکام دائمی برنامه های توسعه ای کشور اداره مناطق آزاد بر اساس قانون چگونگی اداره مناطق آزاد و ماده 5 قانون اخیرالذکر است که سازمان های مناطق آزاد را از شمول کلیه قوانین حاکم بر دولت و شرکت های دولتی مستثنی کرده و از سوی دیگر معاملات و هزینه کرد بودجه مناطق آزاد صرفاً در آیین‌نامه مالی و معاملاتی مناطق آزاد مصوب هیات وزیران و بر اساس ماده 4 قانون چگونگی... پیش بینی شده است بنابراین استناد به مواد 60 و 68 قانون محاسبات عمومی بلاوجه است؛
نظریه تهیه کننده گزارش:
الف - بر مبنای بند ج ماده 4 قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری - صنعتی مصوب 21/6/1372، مسئولیت تصویب بودجه سالانه و عملکرد صورتهای مالی سازمان های مناطق بر عهده هیات وزیران است؛ بر اساس ماده 5 قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری - صنعتی هر منطقه توسط سازمانی که به صورت شرکت با شخصیت حقوقی مستقل تشکیل می‌گردد و سرمایه آن متعلق به دولت است اداره می‌شود... این شرکت ها منحصراً بر اساس این قانون و اساسنامه های مربوطه اداره خواهد شد و در موارد پیش بینی نشده در این قانون و اساسنامه تابع قانون تجارت خواهند بود.
ب - پس از تصویب قانون مذکور، هیات وزیران در تاریخ 31/6/1372 وظایف و اختیارات هیات وزیران را به شورای عالی مناطق آزاد واگذار کرد و نیز دبیرخانه ای برای این شورا پیش بینی کرد. هیات وزیران با استناد به اصل یکصد و سی و هشتم قانون اساسی تصویبنامه ای با عنوان تشکیل شورای عالی مناطق آزاد تجاری - صنعتی و ویژه اقتصادی در تاریخ 3/6/1392 نیز تصویب و در تاریخ 4/3/1393 و 26/5/1393 آن را اصلاح کرد. به موجب بند دو این تصویبنامه وظایف و اختیارات هیات وزیران در قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری - صنعتی مصوب سال 1372 و اصلاحات بعدی آن... و مقررات مندرج در سایر قوانین صرفاً در خصوص مناطق آزاد تجاری - صنعتی و ویژه اقتصادی به وزیران عضو شورا تفویض می‌شود. بنابه مراتب مذکور
اولاً شورای نگهبان در سال 1372 نسبت به تشکیل شورای عالی با ترکیب مذکور من جمله پیش بینی دبیرخانه و همچنین نسبت به وظایف پیش بینی شده برای این شورا ایراد قانون اساسی گرفته که مجلس جهت تامین نظر شورای نگهبان هیات وزیران را جایگزین شورای عالی کرده است؛ هیات وزیران پس از تصویب قانون چگونگی اداره مناطق آزاد، هیات وزیران، شورای عالی مناطق آزاد و دبیرخانه آن را به شرح تصویب نامه مذکور (در قسمت ب این گزارش) تشکیل داده است.
ثانیاً با توجه به اصول پنجاه و سوم و پنجاه و پنجم قانون اساسی کلیه وجوه به خزانه کل کشور واریز و دیوان محاسبات بر دخل و خرج دستگاه های دولتی نظارت می کند. اصل جامعیت بودجه بدین معناست که همه اقلام درآمدی و هزینه ای باید در بودجه عمومی کل کشور منعکس گردد بنابراین ماده 2 و 4 قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری - صنعتی نیز اساساً به این معنی است که شرکت های این مناطق از شمول حاکمیت قانون اساسی خارج نیستند. تکالیف هیات وزیران ناظر به تصویب بودجه با رعایت ترتیبات اصول قانون اساسی و صرفاً برای سازمان های مناطق آزاد است؛
ثالثاً در ماده 5 قانون اخیرالذکر سازمان تعریف شده و اساساً شورای عالی مناطق آزاد تجاری - صنعتی و دبیرخانه آن در این قانون به رسمیت شناخته نشده است؛ مخصوصاً اینکه تصویب نامه هیات وزیران در سال 72 و آخرین آن در سال 92 و اصلاحیه های بعدی و پیش بینی شورای عالی مناطق آزاد و دبیرخانه آن پس از تصویب قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری و جایگزینی هیات وزیران به جای شورای عالی مناطق آزاد و دبیرخانه آن در پی ایراد شورای نگهبان، محل تامل است؛
با عنایت به اینکه اصل تصویب بودجه کل کشور به همراه پیش بینی منابع درآمدی و هزینه ای و بودجه سازمان های مناطق آزاد صرفاً با رعایت ترتیبات مقرر اصول 52 و 55 قانون اساسی و از طریق لایحه بودجه کل کشور و تصویب مجلس شورای اسلامی ممکن است همچنین با توجه به اینکه دبیرخانه شورای عالی مناطق آزاد جزو سازمان مناطق آزاد نیست و جایگاه آن محل تردید است و همچنین نظر به اینکه تکلیف به پرداخت هزینه دبیرخانه شورای عالی مناطق آزاد از درآمدهای سازمان مناطق آزاد ممکن نیست چرا که درآمد سازمان های مذکور می‌بایست در حدودی که قانون تجویز کرده هزینه گردد بنابراین صرف نظر از اینکه اصل تصویب بودجه سازمان های مناطق آزاد بدون تصویب ضمن بودجه عمومی کل کشور مغایر اصول قانون اساسی است تبصره 4 از مصوبه هیات وزیران که پرداخت بودجه دبیرخانه شورای عالی مناطق آزاد را از محل درآمدهای سازمان های مناطق آزاد تعیین کرده مغایر قانون به شرح مذکور و قابل ابطال است؛
تهیه کننده گزارش:
دکتر زین العابدین تقوی
رای هیات تخصصی اداری و امور عمومی
الف - مطابق ماده 5 قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری - صنعتی مصوب 21/6/1372، "هر منطقه توسط سازمانی که به صورت شرکت با شخصیت حقوقی مستقل تشکیل می‌گردد و سرمایه آن متعلق به دولت است اداره می‌شود. این شرکت ها و شرکت های وابسته از شمول قوانین و مقررات حاکم بر شرکت های دولتی و سایر مقررات عمومی دولت مستثنی بوده و منحصراً بر اساس این قانون و اساسنامه های مربوطه اداره خواهد شد و در موارد پیش بینی نشده در این قانون و اساسنامه، تابع قانون تجارت خواهند بود." همچنین به موجب بند الف ماده 65 قانون احکام دائمی برنامه های توسعه ای کشور مصوب سال 1395، مناطق آزاد بر اساس قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری - صنعتی و اصلاحات بعدی آن و قانون کار اداره می‌شوند.
ب - بر مبنای بند ج ماده 4 قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری - صنعتی مصوب 21/6/1372، مسئولیت تصویب بودجه سالانه و عملکرد صورتهای مالی سازمان های مناطق بر عهده هیات وزیران است؛
نظر به اینکه ماده 5 قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری - صنعتی مصوب 21/6/1372، سازمان های مناطق آزاد را از شمول کلیه قوانین حاکم بر دولت و شرکت های دولتی مستثنی کرده و از سوی دیگر معاملات و هزینه کرد بودجه مناطق آزاد بر اساس ماده 4 قانون یاد شده پیش بینی شده است بنابراین مقرره مورد شکایت مغایرتی با قوانین ندارد مستنداً به بند ب ماده 84 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 رای به رد شکایت صادر می‌شود. این رای ظرف مهلت بیست روز پس از صدور از سوی رئیس و یا ده نفر از قضات دیوان عدالت اداری قابل اعتراض است؛
سید کاظم موسوی
رئیس هیات تخصصی اداری و امور عمومی
دیوان عدالت اداری