شاکی طی دادخواستی، ابطال عبارت شرط داوری مندرج در ماده 11 دستورالعمل آیین رسیدگی به اختلافات در هیات داوری قانون بازار اوراق بهادار جمهوری اسلامی ایران را تقاضا کرده است که به هیات عمومی ارجاع شده است؛
متن مقرره مورد شکایت:
" بند 11 دستورالعمل آیین رسیدگی به اختلافات در هیات داوری قانون بازار اوراق بهادار جمهوری اسلامی ایران مصوب 14/5/1398 هیات مدیره سازمان بورس و اوراق بهادار
"در صورت وجود شروطی همچون شرط داوری یا کارشناسی جهت حل اختلاف بین طرفین، تا زمانی که تشریفات مقرر طی نشده باشد، طرح دعوا نزد هیات مسموع نخواهد بود. کمیته سازش مکلف است بدواً این موضوع را بررسی نموده و قبل از طی تشریفات مزبور از پذیرش تقاضا امتناع کند."
خلاصه ی شکایت و دلایل برای ابطال مقرره مورد شکایت:
"قانونگذار با تصویب قانون بازار اوراق بهادار اقدام به تاسیس هیات داوری موضوع آن قانون به عنوان تنها مرجع رسیدگی به اختلافات حرفه ای بازار بورس کرده است؛ ماهیت هیات داوری موضوع مواد 36 و 37 قانون بازار اوراق بهادار چمهوری اسلامی ایران نوعی کمیسیون خاص با صلاحیت محدود است و نه داوری موضوع باب هفتم قانون آیین دادرسی مدنی؛ قانونگذار به جهت ابعاد نظم عمومی دعاوی بورسی قائل بر صلاحیت ذاتی این هیات در رسیدگی به اینگونه دعاوی شده است؛ فعالان این بازار نمی توانند با درج شرط داوری اختیاری در قراردادهای خود از صلاحیت ذاتی هیات موضوع مواد 26 و 37 قانون مذکور بگریزند. ماده 11 دستورالعمل آیین رسیدگی به اختلافات در هیات داوری قانون بازار اوراق بهادار که در تاریخ 14/5/1398 به تصویب هیات مدیره سازمان بورس و اوراق بهادار رسیده مقرر کرده است در صورت وجود شروطی همچون شرط داوری یا کارشناسی جهت حل اختلف بین طرفین تا زمانی که تشریفات مقرر طی نشده باشد طرح دعوا نزد
هیات مسموع نخواهد بود و کمیته سازش مکلف است بدواً این موضوع را بررسی و قبل از طی این تشریفات از پذیرش تقاضا امتناع کند. این ماده با هدف زایل کردن صلاحیت این هیات تصویب شده تا احتمالاً بتوانند از حجم کار پرونده های مطروحه نزد هیات داوری که در عمل دارای دو هیات رسیدگی مجزاست بکاهند. با توجه به اینکه این مقرره موجب کاهش سطح نظارتی بورس و راهی برای دور زدن قوانین آمرانه حاکم بر بازار بورس است و همچنین امکان پیش بینی پذیری نتایج نظام حقوقی که در بند های یک و دو ماده 2 سند امنیت قضایی مصوب 21/7/1399 رئیس قوه قضائیه تاکید شده را مختل می کند (از جمله اینکه آیا این شرط داوری صحیح است و محاکم آن را اجرا می کنند یا خیر) و با عنایت به اینکه صلاحیت تمام هیات ها و کمیسیون های خاص مندرج در قوانین مانند قانون کار، تامین اجتماعی، مالیات، شهرداری و... همگی به دلیل غلبه نظم عمومی بوده و اختلافات در صلاحیت این هیات ها غیرقابل ارجاع به داوری است بنابراین به دلیل مغایرت عبارت شرط داوری مندرج در ماده 11 دستورالعمل آیین رسیدگی به اختلافات در هیات داوری قانون بازار اوراق بهادار با مواد 36 و 37 این قانون و دیگر موارد یاد شده تقاضای ابطال آن را دارد.
طرف شکایت به موجب لایحه شماره 99-2993-3 مورخ 8/1/1400 به طور خلاصه پاسخ داده است که:
هیات داوری قانون بازار اوراق بهادار نوعی دادرسی شبه قضایی و به دلیل ترکیب اعضاء این هیات، نحوه عضویت، مقام منصوب کننده، صلاحیت ذاتی، آیین دادرسی، حیطه صلاحیت نسبت به اموال عمومی و دولتی، اجرای رای و قطعیت آراء با داوری اختیاری متفاوت است و از این رو هیات مرجعی تخصصی، اختصاصی و دارای صلاحیت ذاتی و استثنایی است که آرای صادره آن قطعی، لازم الاجرا و غیرقابل تجدیدنظر خواهی است؛ طرفین با توجه به ماده 36 قانون بازار اوراق بهادار نمی توانند به تراضی حدود صلاحیت هیات در رسیدگی به دعاوی را اضافه یا سلب و یا قواعد رسیدگی و... را معین و برخلاف آن تراضی کنند اما این امر مانع از آن نیست که طرفین به جای طرح دعوا نزد این هیات بر اساس موافقتنامه داوری رسیدگی و نتیجه دعوا را به داوری بسپارند یا مطابق ماده 454 قانون آیین دادرسی مدنی از یکی دیگر از روش های حل و فصل مسالمت آمیز اختلاف ماندد ارجاع به داوری استفاده کنند؛ پیش بینی داوری اختیاری نافی صلاحیت هیات داوری نیست و در صورت وجود شرط داوری و با توجه به الزام آور بودن توافق داوری ابتدا باید موضوع باید از طریق داوری حل و فصل شود و در صورتی که به موجب یکی از جهات مذکور در باب داوری قانون آیین دادرسی مدنی شرط بلاثر شده یا اجرای آن ناممکن شود هیات داوری قانون بازار اوراق بهادار اقدام به رسیدگی به دعوا می کند. از سوی دیگر رویه هیات داوری در مواجهه با دعاوی مسبوق به شرط داوری (15 سال پس از تصویب قانون بازار اوراق بهادار) عدم پذیرش دعوا تا زمان اثبات عدم امکان اجرای شرط داوری به عنوان توافق لازم بین طرفین بوده است و تاکنون اعتراضی به این امر که در ماده 11 دستورالعمل نیز تصوییب شده است صورت نگرفته است؛
نظریه تهیه کننده گزارش:
قابلیت طرح:
مطابق ماده 5 قانون بازار اوراق بهادار جمهوری اسلامی ایران مصوب سال 1384 سازمان موسسه عمومی غیردولتی است؛ دستورالعمل مورد شکایت به تصویب هیات مدیره رسیده و هیات مدیره از جمله ارکان سازمان بورس و اوراق بهادار است و سازمان نیز مطابق ماده 2 این قانون، از ارکان بازار اوراق بهادار شمرده می‌شود بنابراین رسیدگی به دستورالعمل نیز مشمول صلاحیت های مقرر برای هیات عمومی مندرج در ماده 12 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 خواهد بود؛
ماهیت
الف - خروج از اختیارات
مطابق بند 2 ماده 7 قانون بازار اوراق بهادار جمهوری اسلامی ایران مصوب سال 1384 تهیه و تدوین دستورالعمل های اجرایی این قانون از جمله وظایف و اختیارات هیات مدیره است بنابراین به نظر می‌رسد دستورالعمل آیین رسیدگی به اختلافات در هیات داوری قانون بازار اوراق بهادار جمهوری اسلامی ایران که در تاریخ 14/5/1398 به تصویب هیات مدیره سازمان بورس و اوراق بهادار رسیده است خارج از حدود اختیارات نبوده و از این حیث قابل ابطال نیست؛
ب - مغایرت با قانون
1- مطابق ماده 36 قانون بازار اوراق بهادار جمهوری اسلامی ایران مصوب سال 1384: "اختلافات بین کارگزاران، بازرگردانان، کارگزار/ معامله گران، مشاوران سرمایه گذاری، ناشران، سرمایه گذاران و سایر اشخاص ذیربط ناشی از فعالیت حرفه ای آنها در صورت عدم سازش در کانون ها توسط هیات داوری رسیدگی می‌شود."؛
2- عبارت "در صورت عدم سازش" مذکور در این ماده مفید این معنی است که طرفین در صورت اختلاف می‌توانند موضوع را به نحوی حل و فصل کنند که نتیجه آن سازش باشد؛ برای حصول مصالحه، توافق و یا سازش روش های مختلفی در قوانین و مقررات وجود دارد از جمله در ماده 178 قانون آیین دادرسی مدنی طرفین می‌توانند دعوای خود را به طریق سازش خاتمه دهند؛ از جمله روش های حصول توافق و یا سازش این است که طرفین موضوع مورد اختلاف را به داوری و یا کارشناسی ارجاع کنند تا داور یا کارشناس به طریق مقتضی اختلاف را به سازش منتهی سازد. بنابراین چنانچه داور در این امر توفیق حاصل نکند از جمله برخلاف صلاحیت قانونی مبادرت به صدور رای له یکی از طرفین کند و یا به هر شکل دیگری امکان داوری فراهم نشود به حکم مقرر در ماده 36 قانون بازار بورس اوراق بهادار هیات داوری مقرر در این قانون صلاحیت رسیدگی به اختلافات را خواهد داشت.
3- مطابق بند 11 دستورالعمل آیین رسیدگی به اختلافات در هیات داوری قانون بازار اوراق بهادار جمهوری اسلامی ایران مصوب 14/5/1398 هیات مدیره سازمان بورس و اوراق بهادار "در صورت وجود شروطی همچون شرط داوری یا کارشناسی جهت حل اختلاف بین طرفین، تا زمانی که تشریفات مقرر طی نشده باشد، طرح دعوا نزد هیات مسموع نخواهد بود. کمیته سازش مکلف است بدواً این موضوع را بررسی نموده و قبل از طی تشریفات مزبور از پذیرش تقاضا امتناع کند." با عنایت به مراتب مذکور
مطابق ماده 6 این دستورالعمل کمیته سازش صرفاً صلاحیت سازش و مصالحه را دارد و حکم مقرر در ماده 11 دستورالعمل یاد شده نیز صرفاً وجود شرط داوری را مقتضی رسیدگی داور و یا کارشناس جهت حل اختلاف طرفین و حصول سازش دانسته (و نه لزوماً صدور رای داوری و...) و یا نفی صلاحیت هیات داوری آنچنانکه حکم ماده 36 قانون بازار بورس اوراق بهادار نیز متضمن همین معنی است؛ همچنین در ماده 11 دستورالعمل کمیته سازش مکلف به احراز این امر شده است (که عنوان این کمیته نیز قرینه ای بر توجه به مفهوم سازش و تاکید بر آن است.) بنابراین مقرره مورد شکایت به هیچ عنوان مانعی برای رسیدگی هیات مقرر در این قانون در فرضی که اختلاف و دعوای طرفین به سازش و مصالحه منتهی نشده باشد نخواهد بود همچنین حکم ماده 11 به هیچ وجه دلالتی بر صلاحیت داوران موضوع توافقنامه داوری و یا کارشناس برای ورود در صلاحیت های هیات داوری موضوع ماده 37 این قانون نداشته و از این رو مغایرتی با قوانین استنادی ندارد و قابل ابطال نیز به نظر نمی رسد.
تهیه کننده گزارش:
دکتر زین العابدین تقوی
رای هیات تخصصی اداری و امور عمومی:
1- مطابق ماده 36 قانون بازار اوراق بهادار جمهوری اسلامی ایران مصوب سال 1384: "اختلافات بین کارگزاران، بازارگردانان، کارگزار/ معامله گران، مشاوران سرمایه گذاری، ناشران، سرمایه گذاران و سایر اشخاص ذیربط ناشی از فعالیت حرفه ای آنها در صورت عدم سازش در کانون ها توسط هیات داوری رسیدگی می‌شود."؛ برای حصول مصالحه یا سازش روش های مختلفی در قوانین و مقررات وجود دارد از جمله در ماده 178 قانون آیین دادرسی مدنی که طرفین می‌توانند دعوای خود را به طریق سازش خاتمه دهند؛
2- مطابق بند 11 دستورالعمل آیین رسیدگی به اختلافات در هیات داوری قانون بازار اوراق بهادار جمهوری اسلامی ایران مصوب 14/5/1398 هیات مدیره سازمان بورس و اوراق بهادار "در صورت وجود شروطی همچون شرط داوری یا کارشناسی جهت حل اختلاف بین طرفین، تا زمانی که تشریفات مقرر طی نشده باشد، طرح دعوا نزد هیات مسموع نخواهد بود. کمیته سازش مکلف است بدواً این موضوع را بررسی نموده و قبل از طی تشریفات مزبور از پذیرش تقاضا امتناع کند." بر مبنای ماده 6 این دستورالعمل کمیته سازش صرفاً صلاحیت سازش و مصالحه را دارد و حکم مقرر در ماده 11 دستورالعمل یاد شده نیز صرفاً وجود شرط داوری را مقتضی رسیدگی داور و یا کارشناس جهت حل اختلاف طرفین و حصول سازش دانسته و نه صدور رای داوری و یا نفی صلاحیت هیات داوری؛ بنابه مراتب مذکور
اولاً دستورالعمل آیین رسیدگی به اختلافات در هیات داوری قانون بازار اوراق بهادار جمهوری اسلامی ایران که در تاریخ 14/5/1398 به تصویب هیات مدیره سازمان بورس و اوراق بهادار رسیده در راستای تهیه و تدوین دستورالعمل های اجرایی این قانون موضوع بند 2 ماده 7 قانون بازار اوراق بهادار جمهوری اسلامی ایران مصوب سال 1384 و از جمله وظایف و اختیارات هیات مدیره است. ثانیاً عبارت "در صورت عدم سازش" ذکر شده در ماده 36 قانون بازار اوراق بهادار مصوب سال 1384 دلالت بر این دارد که طرفین در صورت اختلاف می‌توانند موضوع را به نحوی حل و فصل کنند که نتیجه آن سازش باشد و در ماده 11 دستورالعمل یاد شده، کمیته سازش مکلف به احراز این امر شده است؛ ثالثاً مقرره مورد شکایت به هیچ وجه دلالتی بر صلاحیت داوران موضوع توافقنامه داوری و یا کارشناس برای ورود در صلاحیت های هیات داوری موضوع ماده 37 این قانون ندارد و مانعی برای رسیدگی هیات مقرر در این قانون در فرضی که اختلاف و دعوای طرفین به سازش و مصالحه منتهی نشده باشد به شمار نمی رود بنابراین مستنداً به بند ب ماده 84 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 رای به رد شکایت صادر می‌شود. این رای ظرف مهلت بیست روز پس از صدور از سوی رئیس و یا ده نفر از قضات دیوان عدالت اداری قابل اعتراض است؛
سید کاظم موسوی
رئیس هیات تخصصی اداری و امور عمومی
دیوان عدالت اداری