هیات تخصصی کار، بیمه و تامین اجتماعی
شماره پرونده: ه- ع/ 9803884 شماره دادنامه: 9909970906011179 تاریخ: 8/9/99
شاکی: سعید کنعانی
طرف شکایت: هیات وزیران
موضوع شکایت و خواسته: ابطال ماده 14 آییننامه نحوه استفاده از خدمات اشخاص به صورت خرید خدمت توسط ارتش و سپاه پاسداران ابلاغی به شماره 13137/ ت54479 ه مورخ 14/10/1398 هیات وزیران
شاکی دادخواستی به طرفیت هیات وزیران به خواسته ابطال ماده 14 آییننامه نحوه استفاده از خدمات اشخاص به صورت خرید خدمت توسط ارتش و سپاه پاسداران ابلاغی به شماره 13137/ ت54479 ه مورخ 14/10/1398 هیات وزیران به دیوان عدالت اداری تقدیم کرده که به هیات عمومی ارجاع شده است. متن مقرره مورد شکایت به قرار زیر میباشد:
«ماده 14- به استناد ماده 188 قانون کار -مصوب 1369- مشمولان این آییننامه در شمول مقررات قانون مذکور قرار نمی گیرند و هیات های تشخیص و حل اختلاف موضوع قانون کار، صلاحیت ذاتی را برای رسیدگی به دعاوی مربوط به قراردادهایی که بر اساس این آییننامه تنظیم می‌شود، ندارند».
دلایل شاکی برای ابطال مقرره مورد شکایت:
شاکی به موجب دادخواستی اعلام کرده است:
1. مراجع حل اختلاف اداره کار دارای شخصیت حقوقی مستقل بوده و به عنوان مراجع شبه قضایی محسوب می‌شوند اشخاص و مقامات اداری صلاحیت تعیین تکلیف برای مراجع شبه قضایی را ندارند. رای هیات عمومی به شماره 668 (مورخ 19/9/1385) نیز موید این موضوع است.
2. به موجب رای هیات عمومی به شماره 1059 (مورخ 26/10/1396)، آییننامه استخدامی دانشگاه پیام نور که برای مراجع شبه قضایی، تعیین تکلیف کرده و دعاوی کارکنان قراردادی خود را خارج از صلاحیت هیات های حل اختلاف اداره کار دانسته بود، ابطال شد.
3. طبق ماده 14 آیین دادرسی کار، «تشخیص صلاحیت رسیدگی به دعوا» با مرجع رسیدگی کننده میباشد.
4. ماده 188 قانون کار در مورد استخدام به قانون خاص است، نه در مورد قراردادهای موقت از جمله خرید خدمت، که ممکن است برای مشاغل کارگری و تحت شمول قانون کار منعقد گردد. شعب دیوان نیز در موارد مشابه، رای به حاکمیت قانون کار داده اند.
5. آییننامه مورد شکایت، اطلاق دارد و تمامی قراردادها -اعم از مشاغل کارگری مثل نظافتچی، آبدارچی، پیشخدمت و...- را شامل می‌شود و مغایر با مواد 2، 3 و 188 قانون کار است.
در پاسخ به شکایت مذکور، معاون امور حقوقی دولت، مدیر کل روابط کار و جبران خدمت وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی و معاون حقوقی و امور مجلس وزارت دفاع و پشتیبانی نیروهای مسلح به موجب لوایحی به ترتیب به شماره های 48147/42297، 19595 و 597/03/111/34306 به طور خلاصه توضیح داده اند که:
معاونت حقوقی رئیس جمهور
1. ماده 37 قانون ارتش جمهوری اسلامی ایران، خرید خدمت اشخاص را به موجب آییننامه ای دانسته که توسط وزارت دفاع با هماهنگی ستاد مشترک و نیروهای سه گانه تهیه و به تصویب هیات وزیران می‌رسد. طبق ماده 24 قانون مقررات استخدامی سپاه پاسداران نیز خرید خدمت اشخاص به موجب آییننامه موضوع ماده 37 قانون ارتش میباشد. به این ترتیب، طبق مواد مذکور، قانونگذار وضع مقررات خاص استخدامی را برای این اشخاص تجویز کرده و به هیات وزیران محول نموده است. تصویب نامه مورد شکایت نیز یکی از مصادیق «مقررات خاص استخدامی» است و ذیل ماده 188 قانون کار قرار می‌گیرد. بنابراین ماده 14 مورد شکایت، چیزی فراتر از ماده 188 قانون کار بیان نکرده است.
شاکی در برابر نص ماده 188 قانون کار، اجتهاد کرده و بیان داشته است که این ماده در مورد قراردادهای موقت - همچون خرید خدمت- نیست و در ادامه نیز نتیجه می‌گیرد اطلاق آییننامه در مورد تمام قراردادها مغایر با مواد 2، 3 و 188 قانون کار است. در حالی که ماده 188 صراحت دارد که ملاک خروج مستخدم از مقررات قانون کار، «شمول قانون خاص بر رابطه استخدامی وی است، نه ماهیت و نوع کار او».
وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی
1. به موجب حکم عام ماده 1 قانون کار، اشخاص و نهادهایی ذیل قانون کار قرار گرفته اند؛ ولی قانونگذار به وسیله ماده 188، حکم مذکور را تخصیص زده است و عده ای را از شمول قانون خارج کرده است.
2. بر اساس ماهیت کار و ویژگی وظایف نهادهای نظامی، مقررات ویژه ای برای آنان تدوین شده است و دارای مقررات خاص استخدامی خود بوده و از شمول قانون کار خارج هستند.
3. بر اساس ماده 37 قانون ارتش جمهوری اسلامی ایران، خرید خدمت اشخاص به موجب آییننامه ای است که از سوی وزارت دفاع با هماهنگی ستاد مشترک و نیروهای سه گانه تهیه و به تصویب هیات وزیران خواهد رسید. وفق ماده 24 قانون مقررات استخدامی سپاه پاسداران نیز خرید خدمت اشخاص به موجب آییننامه موضوع ماده 37 قانون ارتش میباشد. بنابراین طبق مواد مذکور، قانونگذار وضع مقررات خاص استخدامی را برای این اشخاص تجویز کرده و به هیات وزیران محول نموده است.
4. آییننامه موضوع ماده 37 قانون ارتش جمهوری اسلامی ایران، تحت عنوان «آییننامه نحوه استفاده از خدمات اشخاص به صورت خرید خدمت و برای خدمت مشخص، معین و محدود متناسب با تخصص شخص و در شرایطی که استفاده از خدمات مشمولان قانون ارتش جمهوری اسلامی ایران مصوب 1366 امکانپذیر نباشد» در تاریخ 30/10/1369 به تصویب هیات وزیران رسید و در 14/10/1398 با تصویب «آییننامه نحوه استفاده از خدمات اشخاص به صورت خرید خدمت توسط ارتش جمهوری اسلامی ایران و سپاه پاسداران انقلاب اسلامی» ملغی گردیده است. مقررات این آییننامه ها از مقررات مذکور در ماده 188 قانون کار است.
5. به این ترتیب اشخاصی که در ارتش و سپاه پاسداران در چهارچوب ضوابط آییننامه ماده 37 قانون ارتش و به موجب قرارداد خرید خدمت به کار گرفته می‌شوند، به لحاظ استخدامی تابع مقررات آن آییننامه بوده و طبق ماده 188 قانون کار، از شمول قانون مذکور خارج خواهند بود.
وزارت دفاع و پشتیبانی نیروهای مسلح
1. بر اساس ماده 37 قانون ارتش جمهوری اسلامی ایران، ماده 24 قانون مقررات استخدامی سپاه پاسداران و ماده 15 مکرر قانون مقررات استخدامی ناجا، خرید خدمت اشخاص به موجب آییننامه ای است که از سوی وزارت دفاع با هماهنگی ستاد مشترک و نیروهای سه گانه تهیه و به تصویب هیات وزیران خواهد رسید.
2. آییننامه ابتدایی نحوه استفاده از خدمات اشخاص به صورت خرید خدمت (موضوع ماده 37 قانون استخدامی ارتش جمهوری اسلامی ایران) در جلسه 30/10/1396 هیات وزیران مصوب و اجرایی شده است.
3. با توجه به اینکه کارکنان خرید خدمت نیروهای مسلح (طبق مواد مذکور در بند 1)، تابع مقررات استخدامی خاص نیروهای مسلح هستند، بر اساس ماده 188 قانون کار، مشمول آن نمی شوند (طبق آییننامه مذکور، صرفاً خدمات درمانی و بازنشستگی این کارکنان، مشمول صندوق سازمان تامین اجتماعی کشور است).
4. آن معاونت، طی نظریه شماره 15130 (مورخ 19/4/1379) در پاسخ به استعلام این وزارت، اعلام کرده است: «با توجه به اینکه مطابق ماده 37 قانون ارتش و ماده 24 قانون مقررات استخدامی سپاه، تنظیم مقررات استفاده از خرید خدمت اشخاص بنا به ضرورت و برای مدت محدود به هیات وزیران واگذار شده است و بر اساس مصوبه 40254/ ت448 ه (مورخ 9/11/1369) مجمع تشخیص مصلحت، اشخاص مشمول قانون استخدام کشوری یا سایر قوانین و مقررات خاص استخدامی، مشمول مقررات قانون کار نمی‌باشند و در مورد کارکنان خرید خدمت ارتش و سپاه مقررات خاص وجود دارد».
5. پس از گذشت 20 سال از زمان تصویب آییننامه قبل، آییننامه جدیدی تصویب شد: موضوع تصویب نامه شماره 131317/ ت/ 54479- 14/10/1398 هیات وزیران.
6. ماده 14 مورد شکایت نیز برگرفته از ماده 188 قانون کار بوده و تاکیدی بر آن میباشد و در صورت حذف آن نیز تغییری در ماهیت موضوع ایجاد نخواهد شد.
پرونده شماره ه ع/9803884 مبنی بر درخواست ابطال ماده 14 آییننامه نحوه استفاده از خدمات اشخاص به صورت خرید خدمت توسط ارتش و سپاه پاسداران ابلاغی به شماره 13137/ت 54479 ه- (مورخ 14/10/1398 هیات وزیران)، در جلسه مورخ 26/8/1399 هیات تخصصی بیمه، کار و تامین اجتماعی مورد رسیدگی قرار گرفت و اکثریت بیش از سه‌چهارم اعضا به شرح زیر اقدام به صدور رای نمودند:
رای هیات تخصصی
نظر به اینکه اولاً طبق ماده 37 قانون ارتش جمهوری اسلامی ایران (مصوب 7/7/1366) که بیان می‌دارد خرید خدمت اشخاص، به موجب آیین‌نامه‌ای خواهد بود که توسط وزارت دفاع با هماهنگی ستاد مشترک و نیروهای سه‌گانه تهیه و به تصویب هیات وزیران می‌رسد و ماده 24 قانون مقررات استخدامی سپاه پاسداران انقلاب اسلامی (مصوب 21/7/1370) که خرید خدمت اشخاص را به موجب آییننامه ماده 37 قانون مذکور مجاز اعلام کرده، آییننامه معترض‌عنه به تصویب رسیده است. علیهذا ماده 14 آییننامه مورد شکایت که با توجه به ماده 188 قانون کار (مصوب 29/8/1369) به دلیل وجود آییننامه خاص استخدامی، دعاوی مربوط به قراردادهای تنظیم‌یافته مطابق آییننامه معترض‌عنه را در صلاحیت ذاتی هیاتهای تشخیص و حل اختلاف اداره کار محسوب نکرده است، صرفاً در مقام تبیین قانونی صلاحیت مراجع رسیدگی بوده و از طرفی اختیار وضع آییننامه استخدامی برای بکارگیری افراد به صورت خریدخدمت، شامل اختیار تصویب آییننامه راجع به مطلق موضوعات استخدامی از قبیل نحوه بکارگیری، حقوق و مزایا و از جمله تبیین مرجع ذیصلاح جهت رسیدگی به اختلافات استخدامی طبق قوانین و مقررات میباشد و این امر به منزله صدور حکم تاسیسی دایر بر ایجاد یا سلب صلاحیت از مراجع قانونی از قبیل هیاتهای تشخیص و حل اختلاف اداره کار تلقی نمی‌گردد. بنابراین آییننامه مذکور که در مقام تبیین این موضوع جهت ایجاد رویه واحد در اجرا وضع و به زیرمجموعه ابلاغ شده است، خارج از حدود اختیار نمی‌باشد.
ثانیاً با وحدت ملاک و تنقیح مناط از رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری به شماره 336 (مورخ 20/6/1391) که بیان می‌کند در مواردی که «اشخاص مطابق تبصره ذیل ماده 32 قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب 8/7/1386 بکارگیری شده‌اند، به لحاظ عدم شمول قانون کار بر روابط آنها با سازمان متبوع، هیاتهای تشخیص و حل اختلاف کارگری و کارفرمایی صلاحیت رسیدگی به شکایات اشخاص را ندارند»، به لحاظ تشابه در مبانی و ملاک بکارگیری اشخاص به صورت قرارداد خرید خدمت در نیروهای مسلح با بکارگیری به شکل قراردادی طبق تبصره ماده 32 قانون مدیریت خدمات کشوری (مصوب 8/7/1386)،
مآلاً رسیدگی به دعاوی مربوط به قراردادهای خرید خدمت اشخاص که بر اساس آییننامه معترض‌عنه تنظیم می‌شود نیز از صلاحیت هیاتهای تشخیص و حل اختلاف اداره کار خارج میباشد.
بنا به مراتب فوق، ماده 14 آییننامه نحوه استفاده از خدمات اشخاص به صورت خرید خدمت توسط ارتش و سپاه پاسداران ابلاغی به شماره 13137/ت 54479 ه- (مورخ 14/10/1398 هیات وزیران)، بر اساس رای بیش از سه‌چهارم اعضای هیات تخصصی بیمه، کار و تامین اجتماعی مغایر با قوانین و خارج از حدود اختیارات مقام تصویب‌کننده تشخیص نگردید. این رای به استناد بند ب ماده 84 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب 1392 ظرف مهلت بیست روز از تاریخ صدور از جانب رئیس محترم دیوان عدالت اداری یا 10 نفر از قضات محترم دیوان عدالت اداری قابل اعتراض است.
غلامرضا مولابیگی - رئیس هیات تخصصی بیمه، کار و تامین اجتماعی دیوان عدالت اداری
نظر اقلیت (آقای انصاری، آقای جزایری)
نظر به اینکه اولاً مطابق ماده 26 قانون آیین دادرسی دادگاه‌های عمومی و انقلاب (در امور مدنی) (مصوب 21/1/1379)، تشخیص صلاحیت یا عدم صلاحیت هر دادگاه نسبت به دعوایی که به آن رجوع شده است، با همان دادگاه است.
ثانیاً تعیین مرجع صالح به رسیدگی به دعاوی مذکور در ماده 14 آییننامه مورد شکایت، خارج از صلاحیت هیات وزیران و مغایر با آرای هیات عمومی دیوان عدالت اداری به شماره 668 (مورخ 19/9/1385) و 1059 (مورخ 26/10/1396) که بیان می‌دارند تشخیص صلاحیت مراجع قضایی و شبه قضایی در انجام وظایف محوله علی‌الاصول به عهده مراجع مزبور است، میباشد.
بنا به مراتب فوق، قسمت اخیر ماده 14 آییننامه نحوه استفاده از خدمات اشخاص به صورت خرید خدمت توسط ارتش و سپاه پاسداران ابلاغی به شماره 13137/ت 54479 ه- (مورخ 14/10/1398 هیات وزیران) که مبین این امر است که هیاتهای تشخیص و حل اختلاف اداره کار، صلاحیت ذاتی جهت رسیدگی به دعاوی مربوط به قراردادهای تنظیم‌یافته طبق آییننامه را ندارند، قابل ابطال تشخیص داده می‌شود.