بسم الله الرحمن الرحیم
هیات تخصصی اداری و امور عمومی
شماره پرونده: ه- ع/ 9901608
شماره دادنامه: 140009970906010131
تاریخ: 1400/03/09
شاکی: خانم فاطمه جعفری
طرف شکایت: سازمان ثبت اسناد و املاک کشور
موضوع شکایت و خواسته: ابطال بخشنامه 12297/34/01 مورخ 26/5/79 کد 633
شاکی دادخواستی به طرفیت سازمان ثبت اسناد و املاک کشور به خواسته ابطال بخشنامه 12297/34/01 مورخ 26/5/79 کد 633 به دیوان عدالت اداری تقدیم کرده که به هیات عمومی ارجاع شده است متن مقرره مورد شکایت به قرار زیر می‌باشد:
بخشنامه شماره 12297/34/01 مورخ 26/5/79 معاون قوه قضائیه و رئیس سازمان ثبت اسناد و املاک کشور
لغو رعایت 300 متر فاصله بین محل دفترخانه‌ها
کد 633-اغلب مشاهده می‌شود ادارات ثبت تعیین محل دفترخانه جدید، یا انتقال دفترخانه به محل دیگر را موکول به اخذ رضایت سردفتر مستقر در محل مینمایند.
با عنایت به ماده 4 قانون دفاتر اسناد رسمی و ماده 30 آیین‌نامه اجرایی آن، محل دفترخانه باید با توجه به نیاز اهالی و وجود مجتمع‌های تجاری و اداری و مسکونی با در نظر گرفتن تراکم جمعیت و افزایش حجم معاملات در نقاط مختلف تعیین گردد.
بنابراین منبعد تشخیص استقرار دفترخانه در هر محل با ادارات ثبت مربوطه است که با در نظر گرفتن موارد مذکور باین امر مبادرت خواهند ورزید و رعایت 300 متر فاصله مقیده در بند 3 مجموعه بخشنامه های ثبتی با اخذ رضایت سردفتر مستقر در محل ضرورتی ندارد.
دلایل شاکی برای ابطال مقرره مورد شکایت:
1- مطابق با ماده 4 قانون دفاتر اسناد رسمی{قانون دفاتر اسناد رسمی و کانون سردفتران و دفتریاران} و بند 1 ماده 30 آیین‌نامه قانون دفاتر اسناد رسمی{آیین‌نامه‌های بند 4 ماده 6 و تبصره 2 ماده 6 و مواد 14 - 17 - 19 - 20 - 24 - 28 - 37 و 53 قانون دفاتر اسناد رسمی و کانون سردفتران و دفتریاران}محل دفترخانه با رعایت فواصل مناسب بین دفاتر، توسط اداره ثبت باید معین شود.
2- در راستای حکم این دو مقرره، سازمان ثبت در بند 3 بخشنامه شماره 17659/2 مورخ 29/6/53 فاصله بین دفاتر را حتی‌المقدور 300 متر اعلام نموده است.
3- اما در مقرره محل شکایت فاصله مذکور لغو شده که بر خلاف حکم قانونگذار و خروج از حدود صلاحیت سازمان ثبت است.
لذا ابطال بخشنامه از تاریخ تصویب مورد تقاضاست.
خلاصه مدافعات طرف شکایت:
علیرغم مضی مدت معتنابه از زمان ارسال نسخه‌ای از درخواست ابطال مصوبه موضوع پرونده جاری به مرجع تصویب‌کننده، در راستای اجرای مفاد ماده 83 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری، پاسخی از طرف شکایت واصل نشده است. مراتب به منظور اجرای فراز انتهایی این ماده در خصوص رسیدگی و اتخاذ تصمیم مقتضی از سوی هیات عمومی دیوان عدالت اداری فراهم است.
نظریه تهیه کننده گزارش:
در مورد فراز انتهایی مصوبه با موضوع حذف رعایت فاصله 300 متری بین محل استقرار دفترخانه‌ها:
اولاً مطابق با ماده 4 قانون دفاتر اسناد رسمی و کانون سردفتران و دفتریاران(تاریخ انتشار در روزنامه رسمی:18/5/1354) مقرر شده است که:
«ماده 4 - محل دفترخانه در هر شهر یا بخش به معرفی سردفتر و موافقت اداره ثبت محل تعیین خواهد شد...» مطابق با این ماده، آنچه که به عنوان اختیار به اداره ثبت محل دفترخانه، تفویض شده است، صرفاً «انجام موافقت با محل دفترخانه معرفی شده توسط سردفتر» است.
از سوی دیگر بر اساس بند 1 ماده 30 آیین‌نامه‌های بند 4 ماده 6 و تبصره 2 ماده 6 و مواد 14 - 17 - 19 - 20 - 24 - 28 - 37 و 53 قانون دفاتر اسناد رسمی و کانون سردفتران و دفتریاران(تاریخ انتشار در روزنامه رسمی: 28/10/1354) نیز مقرر شده است که:
«ماده 30 - 1 - محل دفترخانه با انتخاب و موافقت اداره ثبت محل با رعایت فواصل مناسب تعیین می‌شود.» از تتبع در این ماده نیز چنین برداشت می‌شود که در زمینه محل دفترخانه، موافقت اداره ثبت لازم است. اما در این ماده دو قید مازاد بر ماده 4 قانون دفاتر اسناد رسمی و کانون سردفتران و دفتریاران مورد انشاء واقع شده؛
اول: اعطای اختیار انتخاب محل دفترخانه به اداره ثبت
دوم: لزوم رعایت فواصل مناسب در مورد تعیین محل دفترخانه توسط اداره ثبت.
با غض نظر از اینکه شرط نخست محمل قانونی نداشته و در مورد مقرره محل شکایت نیز تاثیری ندارد، اما شرط دوم به نوعی تبیین‌کننده مفاد ماده 4 قانون دفاتر اسناد رسمی و کانون سردفتران و دفتریاران است که موافقت اداره ثبت را به عنوان یکی از شروط تعیین محل دفترخانه عنوان نموده بود. یعنی چون در ماده4، لزوم وجود موافقت اداره ثبت با محل دفترخانه به صورت عام و کلی بیان شده و معیاری برای اینکه مشخص شود اداره ثبت بر چه اساس با محل موافقت نموده یا عدم موافقت خود را اعلام می‌کند، در بند 1 ماده 30، مقام واضع مصوبه، مفهوم موافقت مذکور، به موافقت بر اساس رعایت عامل «فواصل مناسب» تبیین می‌شود.
ثانیاً در همین راستا، سازمان ثبت اسناد و املاک کشور، در مقرره محل شکایت و در باب ارائه تفسیر اجرایی از نحوه اجرای مقرره،(و نه وضع قاعده در مقام تحدید حقوق افراد و ایجاد حق و تکلیف که مورد نهی در دادنامه‌های شماره 1234 مورخ 25/10/86 و شماره 75 مورخ 8/2/87 در مصوبات سازمان ثبت اسناد و املاک کشور قرار گرفته است) از مفهوم «موافقت بر اساس رعایت فواصل مناسب»، عوامل متعددی را به عنوان عوامل موثر در زمینه تعیین فواصل محل دفترخانه‌ها از یکدیگر عنوان نمود، از جمله‌ی این عوامل در مصوبه به «توجه به نیاز اهالی و وجود مجتمع‌های تجاری و اداری و مسکونی با در نظر گرفتن تراکم جمعیت و افزایش حجم معاملات در نقاط مختلف» اشاره شده است. این اقدام سازمان ثبت در تصویب مقرره محل شکایت و حذف فاصله متعین 300 متری برای استقرار دفاتر اسناد رسمی و توجه به عوامل واقعی موثر بر میزان تقاضا، به عنوان نهاد متولی موافقت با محل استقرار دفترخانه(ماده 4 قانون دفاتر اسناد رسمی و کانون سردفتران و دفتریاران) بر اساس قید «رعایت فواصل مناسب»(بند 1 ماده 30 آیین‌نامه‌های...) کاملاً در تطابق با این دو ماده بوده و مغایرتی با آن‌ها ندارد.
بنابراین سازمان ثبت اسناد و املاک کشور با منطوق مصوبه قبلی خود(بند 3 اصلاحی بخشنامه شماره 17659/2 مورخ 29/6/53) که بدون استدلال خاصی، معیار 300 متر را به عنوان یک شرط ترجیحی بیان کرده و با آوردن قید «حتی‌المقدور» یعنی رعایت فاصله 300 متری بین دفاتر اسناد رسمی مگر درمواردی که مقدور نباشد، تعیین محل استقرار دفترخانه‌ها را محدود نموده بود، به مخالفت برخواسته و آن را اصلاح نموده است و از این حیث فراز انتهایی مصوبه محل شکایت که قید رعایت 300 متر فاصله میان دفترخانه‌ها را حذف نموده، نه تنها در مغایرت با ماده 4 قانون دفاتر اسناد رسمی و کانون سردفتران و دفتریاران و بند 1 ماده 30 آیین‌نامه‌های بند 4 ماده 6 و تبصره 2 ماده 6 و مواد 14 - 17 - 19 - 20 - 24 - 28 - 37 و 53 قانون دفاتر اسناد رسمی و کانون سردفتران و دفتریاران نیست، که اتفاقاً در مقام حذف شرطی است که بدون توجیه و مبنای قانونی وضع شده بود و در این دو ماده، موافقت بر اساس رعایت فواصل مناسب، مورد حکم قرار گرفته بود، که تعیین فواصل مناسب، به فراخور وضعیت منطقه متفاوت خواهد بود و تعیین یک عدد مسافتی متعین برای همه نقاط، هیچ وجاهت منطقی و عقلایی ندارد. لذا از این حیث قسمت انتهایی بخشنامه نیز واجد شرایط ابطال نبوده و قابل ابطال به نظر نمی‌رسد.
تهیه کننده گزارش: عباس محدث
رای هیات تخصصی اداری و امور عمومی
الف - قابلیت طرح
2 نفر از اعضای محترم هیات تخصصی اداری و امور عمومی معتقدند با تصویب قانون اصلاح مواد یک و هفت قانون اجرای سیاست های کلی اصل 44 قانون اساسی مصوب سال 1399 در خصوص مجوزهای کسب و کار، مقرره مورد اعتراض محلی برای اجرا نداشته و اساساً رسیدگی به موضوع شکایت منتفی شده است؛ اکثریت اعضا معتقدند که رسیدگی به مقرره مورد شکایت با توجه به قوانین حاکم بر زمان تصویب من جمله قانون دفاتر اسناد رسمی مصوب سال 1354 قابل طرح در هیات عمومی دیوان عدالت اداری است؛
ب - ماهیت
مطابق ماده 4 قانون دفاتر اسناد رسمی و کانون سردفتران و دفتریاران مصوب 25/4/1354 "محل دفترخانه در هر شهر یا بخش به معرفی سردفتر و موافقت اداره ثبت محل تعیین خواهد شد و در صورت ضرورت انتقال محل دفترخانه به محل دیگر در همان شهر یا بخش با تصویب ثبت محل امکان پذیر است."؛ صرف نظر از اینکه به موجب قوانین اخیرالتصویب از جمله قانون اصلاح مواد یک و هفت قانون اجرای سیاست های کلی اصل 44 قانون اساسی مصوب سال 1399 ایجاد محدودیت برای مجوزهای کسب و کار با ایجاد محدودیت برای استقرار محل کسب و کار دو مقوله متفاوت و متمایز از یکدیگر است اساساً بر مبنای ماده 4 قانون یاد شده، محل استقرار دفترخانه پس از معرفی سردفتر با موافقت اداره ثبت تعیین می‌شود. بنابراین کد 633 از بخشنامه شماره 12297/34/01 مورخ 26/5/1379، که بند 3 بخشنامه اصلاحی شماره 17659/2 مورخ 29/6/1353 در خصوص لزوم رعایت 300 متر فاصله برای تعیین محل استقرار دفترخانه را حذف و این قید را ضروری نداسته است در مغایرت با قوانین حاکم در زمان تصویب من جمله ماده 4 قانون دفاتر اسناد رسمی و کانون سردفتران و دفتریاران نیست و از این رو مستنداً به بند ب ماده 84 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 رای به رد شکایت صادر می‌شود. این رای ظرف مهلت بیست روز پس از صدور از سوی رئیس و یا ده نفر از قضات دیوان عدالت اداری قابل اعتراض است؛
سید کاظم موسویرئیس هیات تخصصی اداری و امور عمومی دیوان عدالت اداری