هیات تخصصی شوراهای اسلامی
شماره پرونده: ه- ع/96/779 شماره دادنامه: 9909970906011454 تاریخ: 3/12/99
شاکی: خانم ساعده محمد زاده
طرف شکایت: هیات وزیران
موضوع شکایت و خواسته: ابطال بندهای (الف، ب، ح، خ) ماده 2، بندهای (الف،ب،ج) ماده 3، بند (ب و پ) ماده 4، مواد (5 و 6)، قسمت اخیر ماده 7، قسمت اخیر بند (الف) ماده 10 و ماده 18 مصوبه شماره 159297/ت51859ه- مورخ 15/12/95 هیات وزیران تحت عنوان آیین‌نامه اجرایی هیات های حل اختلاف و نحوه رسیدگی به شکایات از شوراهای اسلامی
شاکی دادخواستی به طرفیت هیات وزیران به خواسته ابطال بندهای (الف، ب، ح، خ) ماده 2، بندهای (الف،ب،ج) ماده 3، بند (ب و پ) ماده 4، مواد (5 و 6)، قسمت اخیر ماده 7، قسمت اخیر بند (الف) ماده 10 و ماده 18 مصوبه شماره 159297/ت51859ه- مورخ 15/12/95 هیات وزیران تحت عنوان آیین‌نامه اجرایی هیات های حل اختلاف و نحوه رسیدگی به شکایات از شوراهای اسلامی به دیوان عدالت اداری تقدیم کرده که به هیات عمومی ارجاع شده است متن مقرره مورد شکایت به قرار زیر می‌باشد:
وزارت کشور - شورای عالی استان ها
هیات وزیران در جلسه 8/12/1395 به پیشنهاد شماره 12397 مورخ 6/2/1394 وزارت کشور و به استناد ماده (97) قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران - مصوب 1375 - با اصلاحات بعدی آن، آیین‌نامه اجرایی هیات های حل اختلاف و نحوه رسیدگی به شکایات از شوراهای اسلامی را به شرح زیر تصویب کرد:
آیین‌نامه اجرایی هیات های حل اختلاف و نحوه رسیدگی به شکایات از شوراهای اسلامی
ماده 2- هیات مرکزی در موارد زیر صلاحیت رسیدگی و اتخاذ تصمیم دارد:
الف- اختلاف شورای شهر و وزارت کشور در مورد شهردار منتخب شورا در شهرهای با جمعیت بیش از (200) هزار نفر جمعیت و مراکز استان.
ب- اعتراض فرماندار یا شورای استان در مورد مصوبات شورای شهر تهران.
ح- دریافت اعتراض اشخاص حقیقی و حقوقی در مورد مصوبات قطعی شده شوراها و ابطال آن دسته از مصوباتی که مطابق نظر شورای نگهبان مغایر با موازین اسلام شناخته شود یا به تشخیص هیات مرکزی مغایر با قوانین و مقررات کشور یا خارج از حدود وظایف و اختیارات شوراها باشد.
خ- تخلف از قانون شوراها که حسب مورد و بر اساس مسئولیت نظارتی و اجرایی قانون مزبور توسط وزارت کشور ارجاع می‌گردد.
ماده 3- هیات استان در موارد زیر صلاحیت رسیدگی و اتخاذ تصمیم دارد:
الف- اختلاف شورای شهر و استانداری در مورد شهردار منتخب شورا در شهرهای با جمعیت کمتر از (200) هزار نفر جمعیت و غیر مرکز استان.
ب- اعتراض فرماندار یا شورای استان در مورد مصوبات شورای شهر.
ج- تخلف از قانون شوراها که حسب مورد و براساس مسئولیت نظارتی و اجرایی قانون مذکور توسط وزارت کشور ارجاع می‌گردد.
ماده 4- هیات شهرستان در موارد زیر صلاحیت رسیدگی و اتخاذ تصمیم دارد.
ب- اتهام های اعضای شوراهای اسلامی روستا و بخش به پیشنهاد مقامات ذی صلاح در رابطه با وظایف.
پ- تخلف از قانون شوراها که حسب مورد و بر اساس مسئولیت های نظارتی و اجرایی قانون مذکور توسط وزارت کشور ارجاع می‌گردد.
ماده 5- اعضای هیات مرکزی، در اولین جلسه خود یک رییس و یک نایب رییس از بین خود انتخاب می نمایند. همچنین اعضای هیات استان و شهرستان، در اولین جلسه خود یک نایب رییس از بین خود انتخاب می کند. افراد یاد شده برای یک سال انتخاب می‌شوند و انتخاب مجدد آنان بلامانع است.
ماده 6- حضور رییس یا نایب رییس در جلسات هیات ها الزامی است. در صورت عدم حضور رییس یا بنا به نظر وی، اداره جلسات هر یک از هیات ها بر عهده نایب رییس خواهد بود.
ماده 7- جلسات هیات ها با حضور دو سوم اعضا رسمیت می یابد و تصمیمات با اکثریت مطلق آرای مثبت حاضرین معتبر است. مقصود از اکثریت مطلق بیشتر از نصف حاضرین می‌باشد.
تبصره - تصمیمات جلسات باید به امضای حاضرین جلسه برسد. مخالف می‌تواند نظر خود را در صورتجلسه مربوط درج نماید.
ماده 10- وظایف دبیرخانه هیات ها به شرح زیر است:
الف- آماده سازی پرونده های ارجاعی شامل جمع آوری اطلاعات، مدارک، مستندات و ارسال نسخه ای از پرونده ها به همراه گزارش جامعی از آن برای اعضای هیات قبل از تشکیل جلسه.
ماده 18- هیات ها می‌توانند در ارتباط با موارد اتهامی، در صورت نیاز و حسب مورد از مراجع قضایی، وزارت اطلاعات و نیروی انتظامی جمهوری اسلامی یاران استعلام کنند و مراجع یاد شده مکلفند حداکثر ظرف یکماه به استعلام هیات ها پاسخ دهند.
دلایل شاکی برای ابطال مقرره مورد شکایت:
دلایل شاکی به جهت مغایرت با قانون
1- مطابق قسمت اخیر ماده 80 قانون شوراها، مصوبات مورد اختلاف شورا برای تصمیم گیری نهایی به هیات حل اختلاف ذی ربط ارجاع می‌شود. در تبصره 3 بند 1 ماده 71 همین قانون نیز آمده است که موضوع اصرار بر شهردار معرفی شده توسط شورای شهر به هیات حل اختلاف ذی ربط ارجاع خواهد شد. این هیات ها در بندهای سه گانه ماده 79 مشخص شده اند. لذا بندهای (الف) مواد 2 و 3 آیین‌نامه که صلاحیت رسیدگی و تصمیم گیری در خصوص اصرار شوراهای اسلامی شهرهای با جمعیت بیش از 200 هزار نفر و مراکز استان ها را در مورد شهردار معرفی شده، از هیات حل اختلاف استان سلب و علاوه بر شهر تهران به هیات مرکزی محول نموده است مغایر با قانون می‌باشد.
2- طبق ماده 80 و تبصره های 4، 5 و 6 اصلاحی قانون مذکور، اعتراض به شوراهای روستا، بخش، شهر و شهرستان اساساً توسط هیات های تطبیق ذی ربط صورت می‌گیرد، بنابراین بندهای (ب) مواد 2، 3 و 4 آیین‌نامه مذکور که کماکان حق اعتراض به مصوبات شوراهای شهر را برای فرماندار یا شورای استان و... محفوظ داشته است مغایر با قانون اصلاح شده است.
3- بند (ح) ماده 2 آیین‌نامه که ابطال مصوبات مغایر شرع را آن هم مطابق نظر مطلق اعضای شورای نگهبان در صلاحیت هیات مرکزی دانسته، مغایر قسمت اخیر تبصره 6 الحاقی 20/2/95 ماده 80 قانون می‌باشد که صلاحیت نظارت شرعی بر مصوبات شوراها صرفاً به فقهای شورای نگهبان محول شده است.
4- بند (خ) ماده 2، بند (ج) ماده 3 و بند (پ) ماده 4 آیین‌نامه که برای مقامات وزارت کشور اختیار تام و یکسان در پیشنهاد و بالتبع صلاحیت هیات های حل اختلاف در رسیدگی به مطلق موارد ارجاعی وزارت کشور قائل است مغایر تبصره 2 الحاقی ماده 79 و بندهای 2 و 3 ماده 82 مکرر (قانون مذکور دائر بر پیشنهاد وزیر کشور در مورد اتهامات اعضاء شوراهای استان و عالی استان ها و سایر مقامات وزارت کشور در سایر تخلفات که می‌توانند با رعایت مقررات مربوط پیشنهاد رسیدگی را به هیات حل اختلاف ذی ربط بنمایند.
5- بند (د) ماده 2، بند (چ) ماده 3، بند (ت) ماده 4 آیین‌نامه که قائل به صلاحیت کلیه هیات های حل اختلاف در رسیدگی به شکایات مطلق اشخاص در مورد انحراف هر یک از شوراها می‌باشد، مغایر ماده 81 قانون می‌باشد که مقرر داشته، شوراهای روستا در صورت انحراف از وظایف، بنا به پیشنهاد کتبی فرماندار توسط هیات حل اختلاف استان و سایر شوراها بنا به پیشنهاد هیات حل اختلاف استان و تصویب هیات مرکزی حل اختلاف منحل می‌شوند.
6- بر اساس بند (1) ماده 82 مکرر 1 قانون، در مورد اتهامات اعضاء شوراهای اسلامی روستا و بخش، موضوع به پیشنهاد شورای شهرستان و یا فرماندار توسط هیات حل اختلاف استان رسیدگی می‌شود. لذا بند (ب) ماده 4 آیین‌نامه که اظهار داشته هیات حل اختلاف شهرستان در این خصوص صلاحیت رسیدگی دارد فاقد محمل قانونی است.
7- به موجب قسمت اخیر بند (1) اصلاحی ماده 79 قانون، هیات مرکزی در اولین جلسه، یک رییس و یک نائب رییس از بین خود انتخاب خواهد نمود. لذا ماده 5 آیین‌نامه دائر بر تعیین هیات رییسه در هیات های استان و شهرستان و قید فعالیت یک ساله در این سمت ها، خارج از حدود اختیارات هیات وزیران بوده است.
8- وفق بند (1) اصلاحی ماده 79 قانون هیات مرکزی حل اختلاف متشکل از نه نفر می‌باشد که جلسه این هیات با غیبت سه عضو نیز رسمیت می یابد و ممکن است رییس یا نایب رییس یکی از سه عضو غائب باشند لذا ماده 6 آیین‌نامه که حضور ایشان را برای رسمیت جلسات الزامی می داند، محمل قانونی ندارد.
9- با مراجعه به قسمت اخیر استفساریه ماده 79 قانون (مصوب 12/8/95) به نظر می‌رسد علاوه بر آراء مثبت و منفی اعضای هیات نسبت به پیشنهاد مرجع قانونی، آراء ممتنع نیز در تصمیم گیری هیات موثر است. بنابراین قسمت اخیر ماده 7 آیین‌نامه که اعتبار تصمیمات هیات را با اکثریت مطلق آرای مثبت حاضرین موکول نموده است خارج از حدود اختیارات قوه مجریه است.
10- قسمت اخیر بند (الف) ماده 10 آیین‌نامه دائر بر ارسال نسخه ای از پرونده ها برای اعضاء هیات قبل از تشکیل جلسه، قطع نظر از اینکه ممکن است خلاف نشر اسرار خصوصی یا اسناد رسمی و محرمانه دولتی و... باشد مغایر احکام سیاست های کلی اصلاح الگوی مصرف، سیاست های کلی اقتصاد مقاومتی و... در خصوص صرفه جویی در هزینه های عمومی است.
11- طبق تبصره 2 ماده 46 قانون، مراجع ذی ربط از قبیل اداره اطلاعات، نیروی انتظامی و... موظف هستند ظرف مدت 10 روز، از تاریخ وصول استعلام، نسبت به موارد استعلام کتباً پاسخ دهند، لذا ماده 18 آیین‌نامه که مدت مذکور را به یک ماه افزایش داده، صحیح نیست.
در پاسخ به شکایت مذکور، معاون امور حقوقی دولت به موجب لایحه شماره 29937/35273 مورخ 10/3/1397 به طور خلاصه توضیح داده است که:
1- در رابطه با ایراد بند 1 شکواییه، با توجه به موقعیت سازمانی اشخاص طرف اختلاف (وزیر کشور / استاندار / با شورای شهر ذی ربط)، مرجع صالح برای رسیدگی به این اختلاف در بندهای (الف) مواد 2 و 3 آیین‌نامه هیات مرکزی حل اختلاف تعیین شده است که مغایرتی با قانون ندارد. در ضمن عبارت انتهایی تبصره 3 ماده 71 قانون، دایر بر لازم الاجرا بودن تصمیم اتخاذی برای طرفین (وزارت کشور و شورای شهر) نیز مبین دیگری بر صلاحیت هیات مرکزی می‌باشد.
2- در خصوص بند 2 شکواییه، لازم به توضیح است، به صراحت تبصره 1 ماده 8 قانون که بیان می دارد: « اعتراض در مورد مصوبات شورای روستا و بخش توسط بخش دار یا شورای شهرستان، در مورد مصوبات شورای شهر و شهرستان توسط فرماندار و یا شورای استان... صورت می‌گیرد. » ایراد شاکی محل تامل است.
3- در رابطه با بند 3 شکواییه، لازم به ذکر است، برابر تبصره 2 ماده 80 قانون « قطعی شدن مصوبات شورا، مانع از طرح رسیدگی آن دسته از مصوبات مغایر قانون در هیات مرکزی حل اختلاف توسط اشخاص نمی‌باشد. » با توجه به این ماده و اینکه برابر اصول 4 و 105 قانون اساسی، تصمیمات شوراها نباید مخالف موازین اسلام و قوانین کشور باشد، لذا مصوبات مغایر با شرع نیز به جهت مغایرت با اصول یاد شده قانون اساسی، قابل طرح در هیات مرکزی است.
4- در خصوص بند 4 و 5 لایحه شاکی، باید اشعار داشت ماده 81 و بند های 2 و 3 ماده 82 مکرر (1) قانون، به صلاحیت هیات ها در رسیدگی به انحرافات شوراها با شکایت و گزارش اشخاص به صورت کلی تصریح کرده است لذا مغایرتی وجود ندارد.
5- در خصوص بند 6 لایحه، همانگونه که در صدر ماده 82 مکرر 1 آمده، هیات شهرستان نسبت به اتهامات مربوطه بدواً رسیدگی نموده و چنانچه نتیجه رسیدگی هیات منتهی به احراز تخلف گردد، در این صورت جهت صدور حکم مجازات، رعایت قسمت اخیر بند (1) ماده 82 مکرر 1 یاد شده (تصویب هیات حل اختلاف استان)، ضروری می‌گردد. در ضمن با توجه به تبصره 1 ماده 82 همان قانون به صلاحیت این هیات ها در شروع به رسیدگی تصریح شده است. لذا استنباط شاکی در عدم صلاحیت هیات شهرستان در رسیدگی به تخلفات صحیح نیست.
6- در خصوص بندهای 7 و 8 و 9 لایحه، با عنایت به اینکه موضوعات مورد اشاره به لحاظ ضرورت تدوین ضوابط لازم جهت اداره جلسات هیات های موصوف وضع گردیده است با توجه به ماده 97 قانون (صلاحیت دولت در وضع آیین‌نامه های اجرایی این قانون) مغایرتی با قانون مشاهده نمی شود.
7- در خصوص بند 10 لایحه نیز ارسال مکاتبات، از موارد بدیهی اتخاذ تصمیمات اداری است که مغایرتی با قانون و سیاست های کلی ندارد.
8- ایراد بند 11 در خصوص مغایرت ماده 18 آیین‌نامه با تبصره 2 ماده 46 قانون نیز مسموع نیست چرا که مستند قانونی مذکور، منحصر به تکلیف هیات های اجرایی ذی ربط در استعلام صلاحیت داوطلبین عضویت در شوراها از مراجع مربوطه است و در این زمینه قابل استناد نمی‌باشد. لذا حکم به رد شکایت مطروحه مورد استدعاست.
هیات تخصصی شوراهای اسلامی دیوان عدالت اداری با حضور اعضاء تشکیل، پس از ملاحظه پرونده و اسناد و مدارک موجود در آن و بعد از قرائت گزارش عضو ممیز و بررسی و انجام مشاوره به اتفاق آراء اعضاء حاضر در جلسه به شرح ذیل مبادرت به صدور رای می‌نماید.
رای هیات تخصصی
طبق ماده (97) 106 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب 1375 با اصلاحات بعدی وزارت کشور مسئول اجرای این قانون است و موظف است ظرف دو ماه آیین‌نامه های اجرایی مورد نیاز را تهیه و هیات وزیران موظف است ظرف مدت سه ماه پس از تصویب این قانون خارج از نوبت آیین‌نامه های مذکور را تصویب نماید. هیات وزیران در جلسه 8/12/1395 به پیشنهاد شماره 12397 مورخ 6/2/1394 وزارت کشور و به استناد ماده 97 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب 1375- با اصلاحات بعدی آن، آیین‌نامه اجرایی هیات های حل اختلاف و نحوه رسیدگی به شکایات از شوراهای اسلامی را به شرح زیر تصویب کرد. نظر به اینکه ضوابط و مقررات مواد اعلامی شاکی را از قانون تشکیلات مذکور مغایرت و تعارضی با مواد و موضوعات مورد شکایت ندارد بنابراین بندهای (الف، ب، ح، خ) ماده 2، بندهای (الف،ب،ج) ماده 3، بند (ب و پ) ماده 4، مواد (5 و 6)، قسمت اخیر ماده 7، قسمت اخیر بند (الف) ماده 10 و ماده 18 مصوبه شماره 159297/ت51859ه- مورخ 15/12/95 هیات وزیران تحت عنوان آیین‌نامه اجرایی هیات های حل اختلاف و نحوه رسیدگی به شکایات از شوراهای اسلامی مغایر قانون و خارج از حدود اختیار نبوده و به استناد مواد 12 و 84 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری رای به رد شکایت صادر می‌شود. این رای ظرف بیست روز از تاریخ صدور از سوی رئیس محترم دیوان یا ده نفر از قضات محترم دیوان عدالت اداری قابل اعتراض است.
جواد جباری - رئیس هیات تخصصی شوراهای اسلامی دیوان عدالت اداری