شماره دادنامه: 140331390001755114
تاریخ دادنامه: 1403/07/24
شماره پرونده: 0300932
مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری
متقاضی: بیش از 20 نفر از قضات دیوان عدالت اداری
موضوع شکایت و خواسته: اعمال ماده 91 قانون دیوان عدالت اداری نسبت به دادنامه شماره 140109970905811322 مورخ 1401/08/03 هیات عمومی دیوان عدالت اداری
گردش کار: در خصوص وقوع تخلفات ساختمانی و ساخت و سازهای غیر مجاز خارج از حریم مصوب شهرها، کمیسیون تبصره 2 بند 3 ماده 99 قانون شهرداری در شهرهای مختلف، رای به جریمه معادل 50 تا 70 درصد قیمت روز اعیانی صادر کرده است. پس از اعتراض اشخاص به آرای مذکور، شعب دیوان عدالت اداری در رابطه با موضوع تعیین ملاک زمانی محاسبه جریمه مذکور در تبصره 2 بند 3 ماده 99 قانون شهرداری آرای متفاوتی صادر می کنند. در اجرای ماده 89 قانون دیوان عدالت اداری موضوع در هیات عمومی مطرح میشود و هیات عمومی به شرح زیر به صدور رای وحدت رویه شماره 140109970905811322 مورخ 1401/08/03 مبادرت می کند:
" اولاً: برمبنای تبصره 2 بند 3 ماده 99 قانون شهرداری (الحاقی 1345/11/27) کمیسیون موضوع این تبصره مکلّف شده است تا درخصوص ساخت و سازهای غیرمجاز، «نسبت به صدور رای قلع بنا یا جریمه معادل پنجاه درصد تا هفتاد درصد قیمت روز اعیانی تکمیل شده» اقدام نماید و منظور از وضع حکم فوق، محاسبه جریمه اعیانی تکمیل شده بر اساس قیمت روز رسیدگی است. ثانیاً: محاسبه و تعیین جریمه بر اساس قیمت روز اتمام ساخت و ساز که ممکن است مدت زمان زیادی از آن گذشته باشد، با فلسفه وضع قانون مزبور مغایرت داشته و دارای بازدارندگی لازم نیست. بنا به مراتب فوق، رای شماره 140131390000676191- 1401/03/25 صادره از شعبه هشتم تجدیدنظر دیوان عدالت اداری که متضمن تایید رای کمیسیون ماده 99 قانون شهرداری بوده و براساس آن تاریخ روز رسیدگی ملاک محاسبه جریمه قرار گرفته است، صحیح و منطبق با موازین قانونی است. این رای به استناد بند 2 ماده 12 و ماده 89 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 برای شعب دیوان عدالت اداری و سایر مراجع اداری در موارد مشابه لازمالاتباع است."
جمعی از قضات دیوان عدالت اداری در اجرای ماده 91 قانون دیوان عدالت اداری اعلام می کنند که رای هیات عمومی مبتنی بر اشتباه و برخلاف موازین قانونی می‌باشد و رسیدگی مجدد در هیات عمومی را خواستار شده اند. متن اعتراض قضات دیوان عدالت اداری به قرار زیر است:
" الف) تخلفات ساختمانی در محدوده روستاها منحصر به چند روستای خاص توسعه یافته و گران قیمت جنگلی و ساحلی واقع در برخی از شهرهای شمالی کشور مثل نوشهر و رامسر و متل قو نمی‌باشد؛ بلکه تمامی هزاران روستای سراسر کشور اعم از مناطق محروم و فاقد امکانات مانند روستاهای محروم استان های شرقی و جنوبی و غربی کشور را هم شامل میشود. توضیحاً ایجاد بنا و ساخت و ساز در روستاهای جنگلی و ساحلی و خوش آب و هوای شمال کشور که بعضاً توسط افراد متمول و غیربومی و صرفاً به منظور تفریح و خوش گذرانی صورت می پذیرد، ارزش افزوده زیادی را برای آن به وجود می آورد. در حالی که این ویژگی در هزاران روستای محروم کشور وجود ندارد و ساخت و ساز در آن ها ارزش افزوده ای را به وجود نمی آورد.
ب) عمده ساخت و سازهای روستایی در سراسر کشور حتی مناطق شمالی صرفاً برای استفاده شخصی و موارد ضروری است و جنبه تجاری و تفریحی و خوش گذرانی ندارد. به عنوان مثال، فرد روستایی که تمام دار و ندارش چند راس دام یا یک قطعه زمین است و با درآمد بسیار ناچیزی به سختی زندگی می کند با استقراض و فروش دام یا زمین و با هزار بدبختی، پول مختصری فراهم و مبادرت به ساخت یک بنای مختصر برای خود یا فرزندش می کند از قبل این کار، نه تنها سودی نمی کند بلکه تا آخر عمر گرفتار بدهی ناشی از آن می‌باشد.
ج) در بسیاری از ساخت و سازهای غیرمجاز روستایی، از طرف مقامات مسیول هیچ گونه تذکر یا اخطاری صورت نمی گیرد و حتی بعضاً خود دهیارها برای ساخت و سازهای غیرمجاز، چراغ سبز نشان می دهند که این نحوه عملکرد در روستاهای مناطق محروم به منظور مساعدت به روستاییان فاقد امکانات است و البته در برخی موارد نیز به انگیزه شیطنت و گزارش تخلف و اخذ جریمه های سنگین از متخلف صورت می پذیرد.
د) بسیاری از تخلفات ساختمانی در روستاها سالیان متمادی از آنها گذشته و گزارش خلاف صورت نگرفته است حال چنانچه بعد از گذشت سالیان متمادی، تخلف ساختمانی گزارش شود آیا باید تاوان کم کاری و عدم انجام وظایف مقامات مسیول را روستایی محروم بپردازد؟
با لحاظ نکات فوق دلایل مخدوش بودن رای وحدت رویه موضوع درخواست به شرح ذیل به استحضار می‌رسد:
1- تشدید تبعیض ناروای قانونی
براساس تبصره 4 ماده 100 قانون شهرداری ها اصلاحی مورخ 1358/06/27 در مورد تخلفات ساختمانی در حوزه شهری، چنانچه رای به اخذ جریمه صادر شود میزان جریمه در ساختمان های مسکونی، یک دهم ارزش معاملاتی املاک می‌باشد که با عنایت به تبصره 11 ماده مذکور و آرای وحدت رویه شماره 42 مورخ 1378/02/25 و شماره 210 مورخ 1387/04/02 هیات عمومی دیوان عدالت اداری، نرخ جریمه بر مبنای تاریخ وقوع تخلف صورت می پذیرد نه تاریخ رسیدگی به تخلف در کمیسیون. عنایت بفرمایید که ارزش معاملاتی املاک در حوزه شهری که همه ساله توسط کمیسیون مربوطه تعیین و اعلام میشود، با ارزش واقعی ساختمان ها بسیار فاصله دارد به طوری این فاصله بعضاً از یک بیستم ارزش واقعی ساختمان هم کمتر است. بنابراین جریمه تخلف ساختمانی در حوزه شهری یک دهم از یک بیستم ارزش واقعی ساختمان است آن هم به نرخ زمان وقوع تخلف نه زمان رسیدگی.
مع الوصف در تخلفات ساختمانی حوزه روستایی، مطابق تبصره 2 بند 3 الحاقی به ماده 99 قانون شهرداری ها قانونگذار تبعیض بسیار زیاد و ناروا و ظالمانه ای را اعمال و میزان مجازات در تخلفات ساختمانی در حوزه روستا را پنجاه درصد تا هفتاد درصد قیمت روز اعیانی تکمیل شده در نظر گرفته است خصوصاً که اصولاً تخلف ساختمانی در حوزه شهری ارزش افزوده زیادی ایجاد می کند و جنبه اقتصادی و تجاری دارد. در حالی که تخلف ساختمانی در حوزه روستایی در اکثریت قریب به اتفاق موارد، ارزش افزوده ایجاد نمی کند و جنبه تجاری و کسب درآمد ندارد و صرفاً برای استفاده شخصی است. علی ایحال با وجود نص تبعیض آمیز مذکور، رفع این تبعیض ناروا و ظالمانه خارج از اختیار و اراده دیوان است و به نظر می‌رسد قانون باید اصلاح شود لکن آن قسمتی که در اختیار قضات دیوان است تفسیر قانون است که به گونه ای صورت پذیرد که این تبعیض ناروا و بسیار ظالمانه را حتی الامکان کاهش دهد در حالی که رای وحدت رویه موضوع درخواست، نه تنها تبعیض را کاهش نداده بلکه آن را تشدید کرده و نرخ جریمه را بر مبنای قیمت اعیانی در روز رسیدگی به تخلف در کمیسیون، قرار داده است که به نظر، تبعیض قانونی مذکور را تشدید نموده است و این تشدید، فاقد منطق و وجاهت قانونی است و قابل دفاع نمی‌باشد. (حال که نمی توانیم اصل تبعیض را رفع کنیم حداقل آن را تشدید نکنیم)
2- مغایرت با قواعد حجیت الفاظ
عبارت به کار رفته در متن تبصره 2 بند 3 ماده 99 یعنی عبارت « قیمت روز اعیانی» اطلاق دارد که فی نفسه می‌تواند هم بر قیمت روز اعیانی در زمان وقوع تخلف دلالت داشته باشد هم بر قیمت روز اعیانی در زمان رسیدگی به تخلف در کمیسیون. لکن این اطلاق بنا بر قرینه صارفه که از مقررات مرتبط با تخلفات ساختمانی در حوزه شهری به دست می‌آید به فرد شایع آن یعنی قیمت روز اعیانی زمان ارتکاب تخلف منصرف شده و آن را به زمان ارتکاب تخلف مقید می کند. همچنین تعبیر به کار رفته در متن تبصره موصوف به گونه ای است که می‌تواند قیمت روز اعیانی را به قیمت روز اعیانی در زمان ارتکاب تخلف متبادر به ذهن نماید. چرا که بنا بر نص قانونگذار در تبصره 11 ماده 100 قانون شهرداری ها و آرای وحدت رویه هیات عمومی دیوان عدالت اداری که مربوط به تخلفات ساختمانی در حوزه شهری می‌باشد و اصول و قواعد حقوق جزا که عمومیت دارد نرخ جریمه بر مبنای زمان ارتکاب تخلف در ذهن عرف خاص (قضات دیوان) ارتکاز دارد و حجیت ارتکاز در عرف خاص مورد قبول و پذیرش اهل فن قرار گرفته است خصوصاً که ارتکاب تخلفات ساختمانی در حوزه روستایی بنا به دلایل مختلفی از جمله ناآگاهی مردم و قصور و تقصیر متولیان امر و شرایط اقتصادی و مالی نامساعد و فقر اکثر روستاییان طیف وسیعی از آحاد مردم را در بر می‌گیرد و اکثر روستا نشینان مبتلا به این مقوله هستند.
3- عدم توجه به وصف بازدارندگی
این تصور که اخذ جریمه بر مبنای قیمت ساختمان در زمان وقوع تخلف بازدارنده نیست یک تصور کاملاً غلط و خلاف واقع است. زیرا اخذ جریمه بر مبنای قیمت اعیانی در زمان تخلف با توجه به این که پنجاه الی هفتاد درصد قیمت واقعی اعیانی محاسبه و اخذ میشود در مقایسه با تخلفات ساختمانی در حوزه شهری که یک دهم قیمت واقعی اعیانی محاسبه نمی شود بلکه یک دهم قیمت منطقه ای ملک محاسبه میشود ده ها برابر جریمه حوزه شهری است و مبلغ بسیار گزاف و سنگینی است که با میزان جریمه در حوزه شهری قابل مقایسه نیست. به عنوان مثال چنانچه تخلف ساختمانی در حوزه روستا در سال 1400 واقع شده باشد بر مبنای این که قیمت ساختمان در سال 1400 هر متر مربع، چهار میلیون تومان برآورد شود پنجاه درصد آن میشود متری دو میلیون تومان و بابت صد متر بنای موضوع تخلف، فرد روستایی باید دویست میلیون تومان بپردازد در حالی که اگر همین تخلف در حوزه شهری به وقوع بپیوندد متخلف به جریمه معادل یک دهم الی یک بیستم مبلغ مذکور محکوم میشود. چطور می توان قبول کرد که پرداخت جریمه دویست میلیون تومانی توسط متخلف روستایی بازدارنده نیست اما پرداخت یک دهم الی بیستم همین مبلغ توسط متخلف شهری بازدارنده است.
4- مغایرت با قاعده جزایی اعمال مجازات بر مبنای مجازات زمان ارتکاب
از اصول و قواعد مسلم حقوق جزاء اعمال مجازات مبتنی بر مجازات تعیین شده در زمان ارتکاب جرم است نه زمان رسیدگی به پرونده. به عنوان مثال اگر در زمان ارتکاب جرمی، مجازات آن، یک سال حبس باشد چنانچه تعقیب کیفری مرتکب جرم به هر علتی با تاخیر مواجه شود و در زمان بعد مجازات آن جرم تشدید شود مجازات مرتکب صرفاً بر مبنای همان یک سال حبس صورت می پذیرد. در مانحن فیه به عنوان مثال متخلف در سال 1395 که ساختمان مثلاً متری یک میلیون تومان بود مبادرت به ایجاد بنا کرده است چنانچه گزارش تخلف و پیگیری پرونده به هر دلیلی با تاخیر مواجه شود و مثلاً در زمان رسیدگی به پرونده، ساختمان متری ده میلیون تومان افزایش یافته باشد جریمه متخلف به ماخذی مازاد بر زمان ارتکاب تخلف، مغایر با اصول و قواعد حقوق جزا و غیر قابل توجیه است. هرگاه در جرم و مجازات مرتکب جرم، چنین قاعده ای وجود دارد در تخلف و تنبیه متخلف به طریق اولی این قاعده لازم الرعایه است.
شایان ذکر است پرداخت جریمه بر مبنای نرخ زمان وقوع تخلف حتی با قیمت حداقلی برای غالب روستاییان امکان پذیر نیست. چه رسد به این که میزان جریمه بر مبنای قیمت روز رسیدگی به تخلف، محاسبه و اعمال شود و رای وحدت رویه موصوف مشکلات و تنش های زیادی را در محیط های روستایی به وجود آورده است.
5- مغایرت با موازین شرعی
مطابق قاعده مسلم فقهی قبح عقاب بلابیان، اعمال هر نوع مجازات و جریمه ای از طرف حاکمیت، مستلزم بیان ممنوعیت فعل یا ترک فعل موضوع تخلف یا جرم و نوع و میزان مجازات آن است و چنانچه رفتار ممنوعه و میزان مجازات یا جریمه آن، قبل از ارتکاب تخلف یا جرم، بیان و اعلام نشده باشد اعمال مجازات یا جریمه مغایر با قاعده فقهی مزبور و محکوم به قباحت و ممنوع می‌باشد.
در مانحن فیه که شخصی سال ها قبل در روستای خود، مرتکب تخلف ساختمانی شده است، چنانچه میزان مجازات بر مبنای نرخ زمان رسیدگی به تخلف در نظر گرفته شود چون این میزان مجازات از قبل بیان نشده قضیه مصداق نقض قاعده قبح بلا بیان و مغایر با موازین شرعی و فقهی می‌باشد که قطعاً مورد رضایت قانونگذار متشرع جمهوری اسلامی ایران نمی‌باشد.
بنا بر مراتب معروضه رای وحدت رویه شماره 140109970905811322 مورخ 1401/08/30 که نرخ جریمه تخلفات ساختمانی در حوزه روستایی را بر مبنای قیمت زمان رسیدگی در کمیسیون دانسته مبتنی بر عدم توجه به مبانی مذکور و اشتباه و مغایر قانون تشخیص داده میشود. فلذا مستنداً به ماده 91 اصلاحی مورخ 1401/02/10 قانون دیوان عدالت اداری از آن مقام تقاضای رسیدگی مجدد در هیات عمومی دیوان عدالت اداری مورد استدعا می‌باشد."
موضوع در اجرای مواد 91 و 84 قانون دیوان عدالت اداری به هیات تخصصی مربوطه ارجاع میشود و پس از اظهار نظر هیات تخصصی، پرونده به منظور رسیدگی به اعتراض قضات دیوان عدالت اداری در دستورکار جلسه هیات عمومی قرار می‌گیرد.
هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 1403/07/24 با حضور رییس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آرا به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.
رای هیات عمومی
پس از بررسی موضوع و دلایل ابرازی، رای شماره 140109970905811322 مورخ 1401/08/03 هیات عمومی دیوان عدالت اداری مغایر با قانون و واجد ایراد و اشتباه تشخیص داده نشد و با توجه به این که رای مذکور در چهارچوب قوانین و مقررات حاکم صادر شده است، لذا موجبی برای اعمال ماده 91 قانون دیوان عدالت اداری نسبت به آن وجود ندارد./
احمدرضا عابدی
رییس هیات عمومی دیوان عدالت اداری