بسم الله الرحمن الرحیم
شماره دادنامه: 573
تاریخ دادنامه: 14/6/1396
کلاسه پرونده: 94/1059
مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: آقای امید محمدی
موضوع شکایت و خواسته: ابطال بخش 5 فصل 2 تعرفه عوارض و بهای خدمات سال 1394 شهرداری کرج مصوب شورای اسلامی شهر کرج
گردش کار: شاکی به موجب دادخواستی ابطال بخش 5 فصل 2 تعرفه عوارض و بهای خدمات سال 1394 شهرداری کرج مصوب شورای اسلامی شهر کرج در خصوص (عوارض کسری پارکینگها، مسکونی، تجاری، اداری، صنعتی و سایر کاربریها را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:
"احتراماً: اینجانب امید محمدی در خصوص مصوبه شورای شهر کرج راجع به عوارض کسر پارکینگ به علت خروج شورا از حدود اختیار خود و تصویب مقرره‌ای بر خلاف مفاد قانونی درخواست ابطال مصوبه مذکور را به شرح ذیل به استحضار آن عالی مقام معروض می دارم.
بخش اول: مشخصات مصوبه مورد اعتراض: مصوبه شورای شهر کرج در خصوص عوارض کسر یا حذف پارکینگ مندرج در بخش 5 فصل 2 تعرفه عوارض و بهای خدمات سال 1394 شهرداری کرج.
شورای اسلامی شهر کرج طی مصوبه ای مندرج در تعرفه عوارض و بهای خدمات سال 1394 شهرداری کرج، تحت عنوان تعیین و وصول عوارض کسر پارکینگ، مبادرت به وضع عوارض برای کسر پارکینگ کرده است. مطابق مصوبه مذکور «عوارض کسری پارکینگها» به شرح زیر تعیین شده است:
1- «در صورتی که بر اساس ضوابط، احداث پارکینگ در یک ساختمان ضرورت داشته باشد شهرداری حق دریافت عوارض حذف پارکینگ را ندارد بنابراین چنانچه در نقشه ساختمانی تعداد پارکینگ در نظر گرفته نشود صدور پروانه ساختمانی ممنوع می‌باشد...»
جدول شماره 7 عوارض کسر پارکینگ
ردیف
شرح عوارض
تعرفه
5
عوارض کسری پارکینگ تجاری، اداری، صنعتی مسکونی در تمام پهنه ها به ازای هر مترمربع
P60
6
عوارض کسری پارکینگ بهداشتی، درمانی، خدماتی، انتفاعی در کلیه پهنه ها
P50
7
عوارض کسری پارکینگ کلیه کاربریها در بافتهای فرسوده
P40
8
عوارض کسری پارکینگ آموزشی - فرهنگی
P10
تبصره1: کسری هر واحد پارکینگ برای واحد مسکونی و خدماتی غیر انتفاعی حداقل 000/000/50 ریال.
تبصره2: کسری هر واحد پارکینگ برای واحد تجاری، اداری و صنعتی در هر پهنه حداقل 000/000/100ریال.
تبصره3: کسری پارکینگ بهداشتی، درمانی، ورزشی، خدماتی، انتفاعی در کلیه پهنه ها چنانچه کمتر از 000/000/55 ریال باشد همان 000/000/55 ریال خواهد بود.»
در مورد عوارض کسر پارکینگ در تبصره 5 ماده 100 قانون شهرداریها مقرر شده «تبصره 5 - در مورد عدم احداث پارکینگ و یا غیرقابل استفاده بودن آن و عدم امکان اصلاح آن کمیسیون می‌تواند با توجه به موقعیت محلی و نوع استفاده از فضای پارکینگ، رای به اخذ جریمه ای که حداقل یک برابر و حداکثر دو برابر ارزش معاملاتی ساختمان برای هر مترمربع فضای از بین رفته پارکینگ باشد، صادر نماید (مساحت هر پارکینگ با احتساب گردش 25 مترمربع می‌باشد). شهرداری مکلف به اخذ جریمه تعیین شده و صدور برگ پایان ساختمان می‌باشد.» چنانچه ملاحظه می‌گردد شهرداری مکلف است پس از پرداخت عوارض کسر یا حذف پارکینگ پایان کار ساختمان را صادر نماید اما در مصوبه اجرایی شورای شهر کرج مندرج در تعرفه عوارض شهرداری کرج به نحو مغایر چنین آمده «... اگر در نقشه ساختمانی تعداد پارکینگ در نظر گرفته نشود صدور پروانه ساختمانی ممنوع می‌باشد...»
از سوی دیگر مصوبه شورای اسلامی شهر کرج راجع به عوارض کسر پارکینگ و جدول مربوطه شماره 7، خلاف تبصره 5 ماده 100 قانون شهرداری است. با استناد به دلایل ذیل مصوبه شورای شهر کرج مغایر قوانین و مقررات و رویه قضایی می‌باشد:
1- با توجه به این که قانونگذار در خصوص عدم رعایت پارکینگ یا کسری آن به شرح تبصره 5 ماده 100 قانون شهرداری اصلاحی سال 1358، تعیین تکلیف کرده آن قست از مصوبه شورای اسلامی شهر کرج با موضوع وضع عوارض و تعرفه های منابع درآمدی شهرداری کرج در سال 1394 در تجویز اخذ عوارض بابت کسر پارکینگ خلاف قانون و خارج از حدود اختیارات مرجع وضع می‌باشد.
2- در بند (و) رای شماره 1481 و 1480، 1479، 1478، 1477-12/12/1386 و همچنین در رای شماره 770-2/11/1391 هیات عمومی دیوان عدالت اداری در مورد مشابه با لحاظ حکم قانونی مذکور مصوبه مربوط مبنی بر اخذ عوارض به لحاظ کسری پارکینگ یا عدم تامین آن را ابطال کرده است. جدول آراء را در ذیل می توان مشاهده نمود:
ردیف
تاریخ
دادنامه
موضوع
مرجع تصویب کننده
1
12/12/86
1477 الی 1481
بند (و) رای شماره 1481 و 1480، 1479،1478،1477 موضوع تعرفه عوارض حذف یا کسری پارکینگ
2
18/10/91
770
ابطال قسمتی از مصوبات شورای اسلامی شهر بوشهر، موضوع تعرفه عوارض حذف یا کسری پارکینگ
شورای اسلامی شهر بوشهر
3
23/2/92
116
ابطال قسمتی از مصوبات شورای اسلامی شهر شیروان، موضوع تعرفه عوارض حذف یا کسری پارکینگ
شورای اسلامی شهر شیروان
4
16/2/92
97 الی 100
ابطال قسمتی از مصوبات شورای اسلامی شهر شیروان و همدان، موضوع تعرفه عوارض حذف یا کسری پارکینگ از تاریخ تصویب
شورای اسلامی شهر شیروان و همدان
5
14/7/94
869
بند 10 مصوبه شورای اسلامی شهر یزد در سال 1393 مبنی بر تجویز عوارض حذف و یا کسرپارکینگ بر خلاف قانون بوده و ابطال می‌شود.
شورای اسلامی شهر یزد
6
5/8/94
977
ماده 14 تعرفه عوارض محلی سال 1393 مصوبه شورای اسلامی شهر ملایر در خصوص تعیین عوارض حذف و کسر پارکینگ در سال 1393 از زمان تصویب ابطال می‌شود.
شورای اسلامی شهر ملایر
هیات عمومی دیوان عدالت اداری در آراء متعددی به صراحت، اصل موضوع مورد استفاده توسط شورای اسلامی شهر کرج جهت وضع و تعیین عوارض کسر پارکینگ را غیر قانونی و مورد ابطال قرار داده است. لیکن علی رغم اعلان آرای مذکور در روزنامه رسمی یا حتی اعلام مستقیم آن توسط اشخاص به آن شورا، تاثیری در روند نادرست آن شورا نداشته و مرجع مذکور یا نسبت به موضوع بی اعتنا بوده و یا با ایجاد تبصره ها و به اصطلاح ایجاد شاخ و برگ اضافی به اصل موضوع ابطالی توسط هیات عمومی دیوان عدالت اداری، موجبات دور زدن قوانین و آرای آن دیوان را فراهم می‌نماید. در این رابطه لازم به ذکر است اصل عدالت مالیاتی اقتضاء می کند وقتی اخذ عوارضی از شهروندان بخشی از این سرزمین مغایر قانون شناخته شده نمی توان اخذ همان وجه را از مردمان شهروندان دیگر جایز و قانونی قلمداد کرد چرا که این امر با اصل 20 و بند 14 اصل 3 قانون اساسی مبنی بر یکسانی افراد در برابر قانون مغایر است.
مراتب فوق نتایج ذیل را به دست می دهد:
الف) با توجه به این که دیوان عدالت اداری در آرایی مشابه اخذ چنین وجوهی از کسر پارکینگ در شهری دیگر را خلاف قانون قلمداد کرده و به استناد ماده 301 که مقرر می دارد: «کسی که عمداً یا اشتباهاً چیزی را که مستحق نبوده است دریافت کند ملزم است که آن را به مالک تسلیم کند.» و ماده 302 قانون مذکور که اشعار می دارد: «اگر کسی که اشتباهاً خود را مدیون می دانست آن دین را تادیه کند حق دارد از کسی که آن را بدون حق، اخذ کرده است استرداد نماید.» همچنین ماده 303 در این رابطه تصریح دارد که: «کسی که مالی را من غیر حق، دریافت کرده است ضامن عین و منافع آن است اعم از این که به عدم استحقاق خود عالم باشد یا جاهل.» شهرداری کرج که نسبت به اخذ چنین مبالغی از کسر پارکینگ مبادرت می ورزد باید مبالغ مذکور را به شهروندان مسترد نمایند و اقدام به اخذ چنین مبالغی مطابق ماده 600 قانون مجازات اسلامی جرم انگاری گردیده است.
ب) اما شهرداریها اخذ چنین مبالغی را غیرقانونی نداسته و در عبارات آنها نیز بیم تجری نسبت به شهروندان مبنی بر اخذ مبالغ غیرقانونی مشاهده می‌گردد، به گونه ای که در بند 4 فصل دوم تصریح می نمایند که وصول عوارض در مورد عدم رعایت پارکینگ و یا کسری آن هدف و حکم مقنن است، چرا که با عنایت به آرای ذکر شده از هیات عمومی دیوان عدالت اداری مبنی بر غیرقانونی بودن اخذ عوارض کسر پارکینگ (مغایر قانون شهرداریها) اخذ وجوه مذکور بر خلاف ماده 4 قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت نیز می‌باشد. در این قانون دریافت هرگونه وجه، کالا و یا خدمات تحت هر عنوان از اشخاص حقیقی و حقوقی توسط نهادهای عمومی غیردولتی غیر از مواردی که در مقررات قانونی مربوط معین شده یا می‌شود ممنوع شده است و از آنجا که اخذ وجوهی به عنوان کسر پارکینگ می‌باشد خلاف قانون شهرداری دانسته شده هیچ توجیهی برای اخذ این وجوه پذیرفته نیست. لذا به منظور پیشگیری از این امر تقاضای اعمال ماده92 قانون دیوان عدالت اداری سال 1392 که مقرر می دارد: «چنانچه مصوبه ای در هیات عمومی ابطال شود، رعایت مفاد رای هیات عمومی در مصوبات بعدی، الزامی است. هرگاه مراجع مربوط، مصوبه جدیدی مغایر رای هیات عمومی تصویب کنند، رئیس دیوان موضوع را خارج از نوبت بدون رعایت مفاد ماده (83) این قانون و فقط با دعوت نماینده مرجع تصویب کننده، در هیات عمومی مطرح می‌نماید.» را از آن مقام دارم.
بنا به مراتب و نظر به این که مصوبه شورای اسلامی شهر کرج در خصوص عوارض تخلفات ساختمانی در قالب عوارض کسر پارکینگ و عدم صدور پروانه ساختمان با تبصره 5 ماده 100 قانون شهرداریها مغایرت دارد وضع عوارض توسط شورای اسلامی مذکور در تجویز اخذ عوارض کسر پارکینگ، خلاف قانون و خارج از حدود اختیارات آن شورا می‌باشد، لذا مستنداً به مواد 13، بند 1 ماده 12، 88 و 92 قانون دیوان عدالت اداری سال 1392 استدعای ابطال مصوبه شورای اسلامی شهر کرج و جلوگیری از اخذ عوارض غیرقانونی شهرداری کرج را از زمان تصویب و خارج از نوبت دارم."
متن تعرفه در قسمتهای مورد اعتراض به قرار زیر است:
" بخش 5- فصل 2
عوارض کسری پارکینکها، مسکونی، تجاری، اداری، صنعتی و سایر کاربریها
1- در صورتی که بر اساس ضوابط، احداث پارکینگ در یک ساختمان ضرورت داشته باشد شهرداری حق دریافت عوارض حذف پارکینگ را ندارد بنابراین چنانچه در نقشه ساختمانی تعداد پارکینگ مورد نیاز طبق ضوابط شهرسازی پارکینگ در نظر گرفته نشود صدور پروانه ساختمانی ممنوع می‌باشند مگر در شرایط خاص که شامل 6 بند ذیل می‌باشد.
1-1 ساختمان در بر خیابانها سریع السیر به عرض 45 متر و بیشتر قرار داشته و دسترسی به محل اتومبیل رو نداشته باشند.
1-2- ساختمان در فاصله 100 متری تقاطع خیابانهای به عرض 20 متر و بیشتر واقع شده و دسترسی به محل اتومبیل رو نداشته باشند.
1-3- ساختمان در محلی قرار گرفته باشند که ورودی پارکینگ مستلزم قطع درختان کهن باشد که شهرداری اجازه قطع آن را نداده است.
1-4- ساختمان در بر کوچه هایی قرار گرفته باشند که به علت عرض کم کوچه امکان عبور اتومبیل نباشد.
1-5- ساختمان در بر معبری قرار گرفته باشند که به علت شیب زیاد احداث پارکینگ در آن از نظر فنی مقدور نباشد.
1-6- در صورتی که وضع و فرم زمین زیر ساختمان به صورتی باشد که از نظر فنی نتوان در سطح طبقات احداث پارکینگ نمود.
2- شیب مقرر در بند 5 بر اساس ضوابط طرح تفصیلی تعیین می‌گردد.
3- شهرداری موظف است درآمد حاصل از این تعرفه را به حساب جداگانه ای واریز و صرفاً در امر احداث پارکینگ عمومی هزینه نماید.
4- بر اساس رای قطعی شماره 1481-1477 -12/12/1386 هیات عمومی دیوان عدالت اداری نظر به اینکه قانونگذار به شرح تبصره 5 ماده 100 قانون شهرداری تکلیف عدم رعایت پارکینگ و یا کسری آن را معین و متخلف را بر اساس رای کمیسیونهای مقرر در آن ماده به پرداخت جریمه محکوم نموده وصول عوارض در مورد عدم رعایت پارکینگ و یا کسری آن هدف و حکم مقنن است.
جدول شماره 7
عوارض کسری پارکینگها
ردیف
شرح عوارض
تعرفه
5
عوارض کسری پارکینگ تجاری، اداری، صنعتی مسکونی در تمام پهنه ها به ازای هر مترمربع
P60
6
عوارض کسری پارکینگ بهداشتی، درمانی، خدماتی، انتفاعی در کلیه پهنه ها
P50
7
عوارض کسری پارکینگ کلیه کاربریها در بافت فرسوده
P40
8
عوارض کسری پارکینگ آموزشی - فرهنگی
P10
تبصره1: کسری پارکینگ برای هر واحد مسکونی و خدماتی غیر انتفاعی حداقل 000/000/50 ریال
تبصره2: کسری پارکینگ برای هر واحد تجاری- اداری- صنعتی در هر پهنه حداقل 000/000/100 ریال
تبصره3: کسری پارکینگ بهداشتی، درمانی، ورزشی، خدماتی، انتفاعی در کلیه پهنه ها چنانچه کمتر از 000/000/55 ریال باشد همان 000/000/55 ریال خواهد بود.
تبصره4: عوارض و جریمه کسری پارکینگ در بافتهای فرسوده و غیر فرسوده مشمول تخفیف و بخشودگی نمی‌باشد.
تبصره5: اماکن مذهبی مساجد و خیریه های ثبت شده مشمول عوارض کسری پارکینگ نمی بانشد ولی چنانچه تجاریهای مازاد بر 20% کسری پارکینگ داشته باشند به ازای هر مترمربع مشمول پرداخت p20 عوارض می‌گردد.
تبصره: کلیه اماکن مسکونی که تا قبل از 7/2/1371 احداث شده اند مشمول عوارض کسری پارکینگ نمی‌باشند."
در پاسخ به شکایت مذکور، رئیس شورای اسلامی شهر کرج به موجب لایحه شماره 2830/95/30/4-31/5/1395 توضیح داده است که:
" 1- شاکی در ستون موضوع شکایت و توضیحات مقید در دادخواست ادعا کرده است که شورای اسلامی شهر کرج مبادرت به وضع عوارض کسری پارکینگ مازاد بر تبصره 5 ماده 100 قانون شهرداریها کرده است در حالی که این ادعا خلاف واقع و صراحت مصوبه این شورا می‌باشد چرا که در صورت تعیین جریمه از جانب کمیسیونهای ماده 100 مستند به تبصره 5 ماده 100 قانون شهرداریها، هیچ گونه عوارض دیگری بابت کسری پارکینگ اخذ نمی گردد و مصوبه موضوع شکایت شامل آن دسته از پرونده هایی است که در زمان صدور پروانه امکان تامین پارکینگ ندارد.
2- همان گونه که فوقاً به حضور اعلام گردید، عوارض مذکور ارتباطی با جریمه کمیسیونهای ماده 100 و پرونده های رسیدگی شده در کمیسیون مذکور ندارد بلکه عوارض مذکور مربوط به آن دسته از املاکی است که در زمان صدور پروانه امکان تامین پارکینگ ندارند.
3- اخذ عوارض حذف پارکینگ به هنگام صدور پروانه ساختمانی دارای نامه شماره 34/3/1/2331-7/2/1371 وزیر کشور با عنوان ریاست جمهوری وقت داشته که مفاد نامه مذکور دلالت بر اخذ عوارض حذف پارکینگ به هنگام صدور پروانه ساختمانی در مناطق خاص و به شرح ذیل می‌باشد:
ساختمان در بر خیابانهای سریع السیر به عرض 45 متر و بیشتر قرار داشته و دسترسی به محل اتومبیل را نداشته باشد.
ساختمان در فاصله 100 متری تقاطع خیابانهای به عرض 20 متر و بیشتر واقع شده و دسترسی به محل اتومبیل را نداشته باشد.
ساختمان در محلی قرار گرفته باشد که ورودی پارکینگ مستلزم قطع درختان کهن باشد که شهرداری اجازه قطع آن را نداده است.
ساختمان در بر کوچه هایی قرار گرفته باشند که به علت عرض کم کوچه امکان عبور اتومبیل نباشد.
ساختمان در بر معبری قرار گرفته باشند که به علت شیب زیاد احداث پارکینگ در آن از نظر فنی مقدور نباشد.
در صورتی که وضع و فرم زمین زیر ساختمان به صورتی باشد که از نظر فنی نتوان در سطح طبقات احداث پارکینگ نمود.
4- نامه پیشنهادی فوق طی مصوبه شماره 1603-12/2/1371 مورد موافقت ریاست جمهوری وقت قرار گرفته و جهت اجرا به وزیر کشور ابلاغ گردیده است.
5- متعاقباً طی بخشنامه شماره 34/3/1/2937-3/3/1371 و دستورالعمل شماره 34/3/1/10740-4/6/1371 وزیر کشور، مراتب جهت اجراء به کلیه شهرداریهای کشور ابلاغ شده است.
6- همان گونه که در بند دوم دستورالعمل شماره 34/3/1/10740-4/6/1371 وزیر کشور اعلام گردیده است. اولاً: عوارض حذف پارکینگ منحصراً به هنگام صدور پروانه ساختمانی قابلیت محاسبه و وصول را دارد. ثانیاً: در مواردی که پارکینگ در پروانه ساختمانی لحاظ و مالکین از تامین آن خودداری نمایند مراتب در کمیسیونهای ماده 100 مطرح و حکم کمیسیون لازم الاجراء خواهد بود. (بند 3 دستورالعمل فوق) که مفاد دستورالعمل دلالت بر غیرواقعی بودن ادعای شاکی دارد.
7- بنا به مراتب فوق و بر خلاف ادعای شاکی اولاً: مصوبه فوق هیچ گونه ارتباطی با کمیسیون ماده 100 نداشته و صرفاً در زمان صدور پروانه ساختمانی تحت عنوان عوارض حذف پارکینگ و در زمان صدور پروانه ساختمانی قابل اجرا است و ادعای شاکی آن هم دائر بر ارتباط آن با جریمه کمیسیون ماده 100 صرفاً به جهت انحراف پرونده از سیر طبیعی خود و ایجاد ذهنیت در قضات دائر بر اقدام خلاف قانون توسط این شورا مطرح شده است.
8- از طرفی اخذ عوارض مذکور دارای مصوبه وزیر کشور و ریاست جمهوری است که در حال حاضر در تمامی کشور در حال اجرا است و صرفاً شوراهای اسلامی هر شهر در اجرای مصوبات فوق مبادرت به تعیین میزان عوارض مذکور نموده‌اند و حتی در مصوبه این شورا به ضرورت تامین پارکینگ در پروانه ساختمانی تصریح و در صورت عدم امکان تامین پارکینگ بنا به جهات مقیده در مصوبات وزارت کشور و ریاست جمهوری به شهرداری اجازه اخذ عوارض اعطاء شده است. با توجه به مراتب فوق و بی وجه بودن دعوی و متاسفانه قلب حقایق توسط شاکی جهت اخذ نتیجه مطلوب و خلاف واقع لذا استدعای رسیدگی و صدور حکم بر رد شکایت مطروحه به طرفیت این شورا را دارد."
هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 14/6/1396 با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.
رای هیات عمومی
با توجه به این که قانونگذار در خصوص عدم رعایت تامین یا کسری پارکینگ به شرح تبصره 5 ماده 100 قانون شهرداری اصلاحی سال 1358 تعیین تکلیف کرده است و هیات عمومی دیوان عدالت اداری در آراء متعدد صادره مصوبات شوراهای اسلامی شهرهای مختلف مربوط به اخذ عوارض به لحاظ کسری یا عدم تامین پارکینگ را ابطال کرده است، بنابراین با لحاظ قانون مذکور و استدلالهای مصرح در آراء مورد نظر هیات عمومی، بخش 5 فصل 2 تعرفه عوارض و بهای خدمات سال 1394 مصوب شورای اسلامی شهر کرج در خصوص عوارض کسری پارکینگ، خلاف قانون و خارج از حدود اختیارات مرجع تصویب تشخیص می‌شود و به استناد بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 ابطال می‌شود.
مرتضی علی اشراقی - معاون قضایی دیوان عدالت اداری