بسم الله الرحمن الرحیم
شماره دادنامه: 152
تاریخ دادنامه: 10؍2؍1398
شماره پرونده: 97؍63
مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: سازمان بازرسی کل کشور
موضوع شکایت و خواسته: ابطال بند 6 دستورالعمل واگذاری فضاهای مراکز فرهنگی و هنری در وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی
گردش کار: سرپرست معاونت حقوقی و نظارت همگانی سازمان بازرسی کل کشور به موجب شکایتنامه شماره 258662-23؍11؍1396 اعلام کرده است که:
«حضرت حجت الاسلام و المسلمین جناب آقای بهرامی
رئیس محترم دیوان عدالت اداری
سلام علیکم
احتراماً به استحضار می رساند: بند 6 دستورالعمل واگذاری فضاهای فرهنگی وزارت ارشاد اسلامی در این سازمان از جهت انطباق با قانون، در این سازمان مورد بررسی قرار گرفت. در بند 6 دستورالعمل مذکور تصریح شده است، «واگذاری مدیریت: شیوه ای از واگذاری که در اختیار قرار دادن فضاهای فرهنگی و هنری به بخش غیردولتی برای مدت زمان مشخص به منظور اجرای برنامه های مرتبط با حوزه فرهنگ و هنر در راستای سیاستهای وزارت متبوع و با اخذ مجوز لازم را شامل می‌شود. سیاست وزارت متبوع مبنی بر عدم پرداخت وجهی به متقاضی در این شیوه بابت مدیریت فضا می‌باشد. همچنین در صورت لزوم واحد ستادی یا استانی واگذار کننده قادر خواهد بود، زمانهایی را برای استفاده از فضای واگذار شده، برای اجرای برنامه های مورد نظر خود در قرارداد پیش بینی نماید. در این شیوه طرف اول (ستاد یا اداره کل استان) هیچ مطالبه وجهی و یا مابه ازایی از متقاضی نمی تواند داشته باشد.
با سیاست ذکر شده، موضوع برگزاری مناقصه که در آن کمترین قیمت پیشنهادی ملاک واگذاری قرار می‌گیرد در این روش منتفی و پس از اعلام فراخوان عمومی برای متقاضیان واگذاری، نسبت به تشخیص صلاحیت و اولویت بندی متقاضیان طبق ضوابط و مقررات اقدام می‌گردد. در مواردی که فضای قابل واگذاری با توجه به محدودیت عدم تغییر کاربری فرهنگی و هنری، درآمدزایی مناسبی برای متقاضی نداشته باشد تا بتوان آن را به صورت اجاره واگذار نموده، می توان از این شیوه به عنوان فرصتی برای مشارکت بخش غیردولتی در رشد و توسعه کاربری فضا استفاده نمود.
در بررسی ها ملاحظه شده است: اداره کل فرهنگ و ارشاد اسلامی استانها با استفاده از روش واگذاری مدیریت به بخش غیردولتی اقدام به واگذار کردن تعدادی از سالنهای فرهنگی و هنری خود به بخش غیردولتی کرده، به نحوی که در این واگذاری ها سالن های فرهنگی و هنری با تمام امکانات و تجهیزات آن در اختیار بخش غیر دولتی (موسسات مجری) قرار گرفته است، بدون آن که وجه یا مابه ازایی از موسسات مجری دریافت نمایند. به عبارتی بدون آن که ریالی از درآمدهای مراکز فرهنگی و هنری به حساب خزانه دولت واریز شود و تمامی درآمدهای مراکز با هزینه های آن تهاتر (پایاپای) شده و در عوض دولت نیز هزینه ای بابت خدمات مدیریتی به مجری پرداخت نمی‌نماید. حال آن که مطابق ماده 88 قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت و بند (ب) همین ماده، دستگاه های دولتی مجازند به منظور توسعه کم و کیفی خدمات خود و کاهش حجم تصدی های دولت، خدمات موضوع این ماده را توسط بخش غیردولتی به سه روش خرید خدمت از بخش غیر دولتی، مشارکت با بخش غیردولتی و واگذاری مدیریت به بخش غیردولتی انجام دهند و در بند (ط) ماده مذکور عنوان شده است، کلیه درآمدهای دستگاه های دولتی حاصل از این ماده به حساب خزانه داری کل واریز می‌گردد. به علاوه به موجب بند (ح) ماده 1 آیین‌نامه اجرایی ماده 22 قانون مدیریت خدمات کشوری، «واگذاری مدیریت» این گونه تعریف شده است: «حالتی که دستگاه تمام تجهیزات، امکانات و منابع انسانی مورد نیاز برای ارائه خدمات را در اختیار موسسات مجری قرا رداده و موسسات مجری با مدیریت صحیح و اثر بخش مجموعه، خدمات مورد نظر دستگاه اجرایی را ارائه می کنند و دستگاه اجرایی هزینه خدمات مدیریتی موسسات مجری را پرداخت می کند.»
همان گونه که از مفاد مواد مذکور استنباط می‌شود، در روش واگذاری مدیریت تمامی درآمدهای مراکز فرهنگی و هنری به حساب خزانه دولت واریز شده و در مقابل دستگاه هزینه خدمات مدیریتی را پرداخت می کند. اما در روش مورد اشاره در بخشنامه، سالن های فرهنگی و هنری با تمام امکانات و تجهیزات آن در اختیار بخش غیردولتی (موسسات مجری) قرار گرفته، بدون آن که درآمدهای حاصله به حساب خزانه دولت واریز گردد و فقط دستگاه هزینه خدمات مدیریتی را پرداخت نمی‌نماید. به عبارتی درآمدهای دولت با هزینه های آن پایاپای شده است و هیچ گونه درآمدی برای دولت قابل تصور نبوده و با این روش حقوق قانونی دولت از بین می رود. از این رو بند مورد بحث خلاف قانون (چرا که قانونگذار چنین امری تجویز نکرده) و خارج از اختیارات واضع آن بوده که ابطال آن مورد درخواست می‌باشد.»
متن مقرره مورد اعتراض به قرار زیر است:
« مقدمه:
در اجرای قوانین، مقررات و سیاستهای دولت در زمینه واگذاری امور تصدی گری- از جمله مراکز فرهنگی و هنری، شامل سالن های نمایشی، سینمایی، نگارخانه ها، موزه ها، نمایشگاه ها و سایر فضاهای وابسته و مرتبط، دستورالعمل زیر به پیشنهاد دفتر نوسازی و تحول اداری و به منظور هماهنگی در اجرای برنامه واگذاری مراکز فرهنگی و هنری وزارت متبوع در سراسر کشور ابلاغ می‌گردد:
فصل 2:
............
6- واگذاری مدیریت: شیوه ای از واگذاری که در اختیار قرار دادن فضای فرهنگی و هنری به بخش غیردولتی برای مدت زمان مشخص به منظور اجرای برنامه های مرتبط با حوزه فرهنگ و هنر در راستای سیاستهای وزارت متبوع و با اخذ مجوز لازم را شامل می‌شود. سیاست وزارت متبوع مبنی بر عدم پرداخت وجهی به متقاضی در این شیوه بابت مدیریت فضا می‌باشد. همچنین در صورت لزوم واحد ستادی یا استانی واگذار کننده قادر خواهد بود، زمانهایی را برای استفاده از فضای واگذار شده، برای اجرای برنامه های مورد نظر خود در قرارداد پیش بینی نماید. در این شیوه طرف اول (ستاد یا اداره کل استان) هیچ مطالبه وجهی و یا مابه ازایی از متقاضی نمی تواند داشته باشد.
با سیاست ذکر شده، موضوع برگزاری مناقصه- که در آن کمترین قیمت پیشنهادی ملاک واگذاری قرار می‌گیرد- در این روش منتفی و پس از اعلام فراخوان عمومی برای متقاضیان واگذاری، نسبت به تشخیص صلاحیت و اولویت بندی متقاضیان طبق ضوابط و مقررات اقدام می‌گردد. در مواردی که فضای قابل واگذاری با توجه به محدودیت عدم تغییر کاربری فرهنگی و هنری، درآمدزایی مناسبی برای متقاضی نداشته باشد تا بتوان آن را به صورت اجاره واگذار نموده، می توان از این شیوه به عنوان فرصتی برای مشارکت بخش غیردولتی در رشد و توسعه کاربری فضا استفاده نمود.»
در پاسخ به شکایت مذکور، مدیرکل دفتر حقوقی و امور مالکیت معنوی وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی (معاونت حقوقی امور مجلس و استانها) به موجب لایحه شماره 255611؍97-9؍3؍1397 نامه شماره 244481؍97-25؍2؍1397 مدیرکل دفتر نوسازی و تحول اداری و رئیس ستاد توسعه مشارکتهای عمومی - خصوصی را ارسال کرده است که متن آن به قرار زیر است:
« با سلام و احترام
بازگشت به شماره 239963-17؍2؍1397 در خصوص دعوای سازمان بازرسی کل کشور جهت ابطال دستورالعمل واگذاری فضاهای فرهنگی و هنری موارد ذیل به اطلاع می‌رسد: طی برنامه های مختلف پنج ساله توسعه و قوانین و مقررات مختلف از جمهوری اسلامی ایران ماده 88 قانون تنظیم و مواد 22 و 24 قانون مدیریت خدمات کشوری قانونگذار به منظور منطقی نمودن حجم و اندازه دولت، کاهش تدریجی اعتبارات هزینه ای، بهبود ارائه خدمات به مردم، جلب مشارکت بخش غیردولتی و توسعه اشتغال- با رعایت صرفه و صلاح دولت و مصالح عامه- به دستگاه ها اجازه واگذاری فعالیتهای تصدی گری و فضاهای پیش بینی شده به این منظور را داده است. از آنجایی که قانون و مقررات به طور عام برای کلیه دستگاه ها تدوین گردیده، متاسفانه روشهای واگذاری پیش بینی شده در آن جوابگوی حوزه فرهنگ و هنر با ویژگیهای خاص خود را ندارد. به طوری که به جهت عدم درآمدزایی مناسب این حوزه و ریسکهای زیاد در پیش بینی درآمدزایی آن، نه تنها قابلیت دریافت اجاره را ندارند بخش غیر دولتی (خصوصی) در بسیاری موارد حاضر به مدیریت مجموعه در ازای واگذاری رایگان و به شرط پرداخت هزینه های جاری (حامل های انرژی و نگهداری و تعمیرات) در قبال دریافت درآمد حاصل از اجرای برنامه ها نمی‌باشد.
بدین ترتیب متاسفانه هدف اصلی از ساخت مجتمع های فرهنگی و هنری که کمک به توسعه زیرساختها جهت اجرای برنامه هایر مربوطه بوده است مغفول مانده و وزارت متبوع و ادارات کل استانها گریبان گیر پرداخت هزینه های سنگین فوق الذکر شده اند. این در حالی است که وزارت متبوع طبق اختیارات قانونی خود اقدام به کمک مالی گروه های فرهنگی و هنری جهت اجرای برنامه ها نیز می‌نماید. لذا از سال 1394 و بر اساس پیمایش صورت گرفته از قبل در کل کشور و مشاهده مستهلک شدن ساختان‌های مجتمع ها بدون استفاده مناسب و بهینه از آنها و مشکلات ادارات کل در پرداخت هزینه های جاری، دستورالعملی برگرفته از قوانین مذکور تدوین گردید تا راهکاری برای استانها در قبال برخی مجتمع ها که قابلیت واگذاری بدون پرداخت اجاره را دارند باشد.
از آنجایی که اگر واگذاری مجتمع صرفاً به منظور نگهداری از مجموعه بدون اجرای برنامه ها باشد نقض غرض اصلی شده است، لذا باید این اختیار به واگذار شونده داده می شد که به اجرای برنامه های فرهنگی و هنری برای جامعه و با نظارت ادارات کل استانها بپردازد و باز به جهت بهینه سازی کیفیت و کمیت اجرای برنامه ها می باید از ساز و کار درآمدزایی برای واگذار شونده برخوردار باشد. که به نظر این درآمد حاصله، سوای درآمد دستگاه دولتی حاصل از ماده 88 - اشاره شده در «بند ط» - می‌باشد و منظور از بند مذکور، درآمدهای اجاره و مشارکت با بخش غیردولتی است، در حالی که این درآمد از قبل تعریف نشده و صرفاً به ازای انجام برنامه ها توسط بخش غیردولتی صورت می پذیرد. با توجه به محدودیتهای بودجه ای دولت و غیر قابل تصور بودن تخصیص بودجه برای پرداخت هزینه خدمات مدیریتی به واگذار شونده، تنها راه حفظ و نگهداری مجتمع و نیز توسعه اشتغال و بهبود ارائه خدمات به مردم و جلب مشارکت بخش غیردولتی و سایر اهداف پیش بینی شده قانونگذار تدوین چنین روشی است که واگذار شونده ملزم به پرداخت درآمدهای حاصله به خزانه نشود. به ویژه در حوزه فرهنگ و هنر که یکی از وظایف وزارت حمایتهای مالی از این حوزه است. مشابه این روش، در ماده 44 قانون الحاق یک برای نگهداری و اداره مراکز جانبی دستگاه ها پیش بینی گردیده است و اگر مجتمع های فرهنگی و هنری را هم در این زمره بتوان قلمداد کرد دور از انتظار نمی‌باشد.»
هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 10؍2؍1398 با حضور معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.
رای هیات عمومی
بر مبنای ماده 88قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت مقرر شده: وزارتخانه ها، موسسات و شرکتهای دولتی که عهده دار ارائه خدمات اجتماعی، فرهنگی، خدماتی و رفاهی از قبیل آموزش فنی و حرفه ای، آموزش عمومی، تربیت بدنی، درمان، توانبخشی، نگهداری از سالمندان، معلولین و کودکان بی سرپرست، کتابخانه های عمومی، مراکز فرهنگی و هنری، خدمات شهری و روستایی، ایرانگردی و جهانگردی می‌باشند، مجازند که به منظور توسعه کمی و کیفی خدمات خود و کاهش حجم تصدیهای دولت، خدمات موضوع این ماده را توسط بخش غیر دولتی و به سه روش خرید خدمات از بخش غیر دولتی، مشارکت با بخش غیر دولتی و واگذاری مدیریت به بخش غیردولتی انجام دهند و در عین حال بر اساس بند (ط) این ماده کلیه درآمدهای دستگاههای دولتی حاصل از اجرای این ماده باید به حساب خزانه داری کل واریز شود. نظر به اینکه بر اساس مقرره مورد شکایت، فضاهای فرهنگی و هنری وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی بدون وجود الزامی به واریز درآمدهای حاصله به حساب خزانه دولت، با تمام امکانات و تجهیزات آن در اختیار بخش غیر دولتی قرار می‌گیرد، بنابراین بند 6 دستورالعمل واگذاری فضاهای فرهنگی وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی مغایر با حکم مقرر در بند (ط) ماده 88 قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت است و مستند به بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 ابطال می‌شود.
مرتضی علی اشراقیمعاون قضایی دیوان عدالت اداری