بسم الله الرحمن الرحیم
شماره دادنامه: 883
تاریخ دادنامه: 14/9/1396
کلاسه پرونده: 95/1301
مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: دیوان محاسبات کشور
موضوع شکایت و خواسته: ابطال بخشنامه شماره 134389/60-1395/06/13 شورای عالی معادن
گردش کار: دیوان محاسبات کشور به موجب شکایتنامه ای ابطال بخشنامه شماره 134389/60-13/6/1395 شورای عالی معادن را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:
" ریاست محترم دیوان عدالت اداری
سلام علیکم
احتراماً، در خصوص بخشنامه شماره 134389/60-13/6/1395 شورای عالی معادن باموضوع معافیت از پرداخت حقوق دولتی مواد معدنی شن و ماسه مورد نیاز وزارت نیرو جهت انجام پروژه های عمرانی(بدون حق فروش ماده معدنی) به استحضار می رساند:
1- مطابق تبصره (3) ماده (12) قانون معادن، وظایف و اختیارات شورای عالی معادن به شرح ذیل است:
الف: اتخاذ تصمیم در موارد اختلاف دارندگان پروانه فعالیت معدنی در صورت توافق طرفین مبنی بر حکم به داوری از سوی شورای عالی معادن
ب: تشخیص و اصلاح و تغییر کمیت و کیفیت ذخیره معدنی و کاهش یا افزایش محدوده های اکتشافی و معدنی به تناسب میزان ذخیره و استخراج
پ: تشخیص موارد خارج از اختیار دارندگان مجوز عملیات معدنی
ت: تاثیر محاسبه حقوقی دولتی استخراج واقعی کمتر از میزان مندرج در پروانه بهره برداری
ث: سایر موارد مندرج در این قانون
2- به موجب تبصره (3) ماده (14) ماخذ قانونی اخیرالذکر، حقوقی دولتی برای دارندگان اجازه برداشت، میانگین حقوق دولتی معادن مجاور محل برداشت است. بررسیهای آزمایشگاهی و کاربردی تا میزان یک تن از پرداخت حقوق یاد شده معاف است.
3- وفق ماده (25) قانون مذکور،... دوازده درصد (12%) از کل حقوق دولتی موضوع (14) این قانون و تبصره های ذیل آن که توسط وزارت صنعت، معدن و تجارت وصول می‌گردد و به حساب خزانه داری کل کشور که از طریق وزارت جهاد کشاورزی تعیین می‌شود واریز می‌گردد تا بر حسب مورد و در طی عملیات معدنی نسبت به احیاء و بازسازی محل عملیات معدنی اقدام گردد.
4- به استناد اصل 51 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، هیچ نوع مالیات وضع نمی شود مگر به موجب قانون که موارد معافیت بخشودگی و تخفیف مالیاتی به موجب قانون مشخص می‌شود و همچنین مطابق تبصره (1) ماده (117) قانون برنامه پنجم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی برقراری هر گونه تخفیف، ترجیح و یا معافیت مالیاتی و حقوق ورودی علاوه بر آنچه که در قوانین مربوطه تصویب شده است برای اشخاص حقیقی و حقوقی از جمله دستگاههای موضوع ماده (222) این قانون طی سالهای اجرای برنامه ممنوع است. بنا به مستندات قانونی صدرالذکر:
اولاً: با عنایت به تصریح وظایف و اختیارات شورای عالی معادن در تبصره (3) ماده (12) قانون معادن، اقدام شورای مذکور طی بخشنامه شماره 134389/60- 13/6/1395 در معافیت از پرداخت حقوق دولتی مواد معدنی شن و ماسه مورد نیاز وزارت نیرو جهت انجام پروژه های عمرانی (بدون حق فروش ماده معدنی) خارج از حدود اختیارات شورای مذکور بوده و دارای ایراد شکلی و مآلاً مغایر قانون ارزیابی می‌گردد.
ثانیاً: نظر به اینکه در قانون معادن هیچگونه ترجیح و امتیازی و معافیتی را برای حقوق دولتی قائل نشده است بر این اساس بخشنامه مذکور که با توجه به بند (6) توافقنامه مورخ 4/3/1395 فی مابین وزارت صنعت، معدن و تجارت و وزارت نیرو رای به معافیت از پرداخت حقوق دولتی مواد معدنی شن و ماسه مورد نیاز وزارت نیرو جهت انجام پروژه های عمرانی (بدون حق فروش ماده معدنی) صادر و اعلام نموده است از حیث ترجیح و اعلام معافیت از پرداخت حقوق دولتی مواد معدنی شن و ماسه مورد نیاز وزارت نیرو جهت انجام پروژه های عمرانی مغایر هدف و حکم قانون می‌باشد که در نهایت عدم وصول مبلغ مذکور نه تنها منجر به کاهش حقوق دولتی می‌گردد بلکه مبالغی را که در اجرای ماده (25) قانون معادن می‌بایست به حساب جهاد کشاورزان واریز گردد تا صرف جبران خسارت ناشی از اکتشاف یا بهره برداری مواد معدنی گردد نیز باوجود این بخشنامه محقق نخواهد شد.
بنا به مراتب معروضه در اجرای مواد (12) و (13) قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 ابطال بخشنامه شماره 134389/60-13/6/1395 شورای عالی معادن از زمان صدور مورد استدعاست."
متن بخشنامه شماره 134389/60-13/6/1395 شورای عالی معادن به قرار زیر است:
" سازمان صنعت، معدن و تجارت 31 استان و جنوب کرمان، مناطق آزاد چابهار، قشم، کیش، ارس، انزلی و ماکو
موضوع: حقوق دولتی مواد معدنی مورد نیاز وزارت نیرو جهت انجام پروژه های عمرانی
با سلام
در اجرای بند (6) توافقنامه مورخ 4/3/1395 فی مابین وزارت صنعت، معدن و تجارت و وزارت نیرو، موضوع تعیین قیمت پایه حقوق دولتی مواد معدنی مورد نیاز وزارت نیرو جهت انجام پروژه های عمرانی در جلسه مورخ 11/5/1395 شورای عالی معادن مطرح گردید که با عنایت به تبصره 4 ماده 12 قانون معادن رای قطعی و لازم الاجرای شورا طبق شرح ذیل جهت اقدام لازم ارسال می‌گردد.
« در خصوص درخواست معاونت امور معادن و صنایع معدنی دایر بر تعیین قیمت پایه حقوق دولتی مواد معدنی مورد نیاز وزارت نیرو جهت انجام پروژه های عمرانی، با توجه به بند (6) توافقنامه مورخ 4/3/1395 فی مابین وزارت صنعت، معدن و تجارت و وزارت نیرو، رای به معافیت از پرداخت حقوق دولتی مواد معدنی شن و ماسه مورد نیاز وزارت نیرو جهت انجام پروژه های عمرانی (بدون حق فروش ماده معدنی) صادر و اعلام می‌گردد. ضمناً مقرر گردید مختصات و موقعیت محلهای مورد نیاز جهت برداشت ماده معدنی توسط وزارت نیرو به وزارت صنعت، معدن و تجارت اعلام تا ضمن ثبت مشخصات محدوده اقدامات و نظارتهای لازم بعدی به عمل آید.»
در پاسخ به شکایت مذکور، مشاور وزیر و مدیرکل حقوقی وزارت صنعت، معدن و تجارت به موجب لایحه شماره 21713/60-9/1/1396 توضیح داده است که:
" مدیر محترم دفتر هیات عمومی دیوان عدالت اداری
موضوع: شکایت دیوان محاسبات کشور (پرونده شماره 950998090580000823)
سلام علیکم
با احترام، بازگشت به ابلاغ نامه مورخ 18/11/1395 اصداری در پرونده کلاسه 95/1301 موضوع شکایت دیوان محاسبات کشور به خواسته ابطال بخشنامه شماره 134389/60- 13/6/1395 شورای عالی معادن، به فراخور استدلالهای صورت پذیرفته در مفاد دادخواست ابرازی و در جهت رد شکایت مطروحه نکاتی را در پی می آورد:
الف: مبانی قانونی تصمیم شورای عالی معادن
دیوان محاسبات کشور در بند (1) دادخواست ابرازی به بیان شرح وظایف و اختیارات شورای عالی معادن با استناد به تبصره (3) ماده (12) قانون معادن و اصلاحات آن پرداخته و چنین نتیجه گیری داشته اند که تصمیم شورای عالی معادن (طی شماره 134389/60- 13/6/1395) خارج از حدود اختیارات شورای مذکور اتخاذ گردیده، در پاسخ بدین ایراد توجه آن عالی جنابان را به احکام جاری در بند (ث) ماده (12) قانون معادن و ماده (99) آیین‌نامه اجرایی قانون پیش گفته باز می گرداند، چونان که از مفاد احکام اشاره شده بر می آید شورای عالی معادن به عنوان عالی ترین نهاد اداری تصمیم گیرنده در حوزه معادن در تمامی موضوعات مندرج در قانون معادن و آیین‌نامه اجرایی آن حق ورود و اتخاذ تصمیم داشته، از این حیث تصمیم گیری در خصوص حقوق دولتی معادن نیز از اختیارات ویژه شورای مذکور قلمداد گردیده و بدین وصف استدلال دیوان محاسبات را در ترسیم حدود و وظایف و اختیارات شورای عالی معادن واجد ایراد می داند.
ب: تطبیق حقوق دولتی با مالیات
حقوق دولتی چونان که در ماده (14) اصلاحی قانون معادن نیز آمده است تعریفی جدای از مالیات داشته، چه آن که دارندگان مجوز عملیات معدنی حتی در صورت پرداخت حقوق دولتی همچنان الزام به تبعیت از احکام مالیاتی داشته و بدین بیان پرداخت مالیات امری است منصرف از پرداخت حقوق دولتی، از همین روی استناد شاکی به اصل 51 قانون اساسی واجد ایراد جلوه می‌نماید چرا که اصل مذکور در برگیرنده چگونگی وضع مالیات و موارد معافیت و بخشودگی و تخفیف مالیاتی است که قطعاً دامنه اصل اشاره شده حقوق دولتی را در بر نخواهد گرفت. افزون بر آنچه گذشت و در فرض تطبیق حقوق دولتی با احکام مالیاتی، برگرفته از بند (1) ماده (2) قانون مالیاتهای مستقیم و اصلاحات آن « وزارتخانه و موسسات دولتی» مشمول پرداخت مالیاتهای موضوع قانون پیش گفته نمی‌باشند، بدین منوال از آنجا که تصمیم معترض عنه نیز در برگیرنده « معافیت از پرداخت حقوق دولتی مواد معدنی شن و ماسه مورد نیاز وزارت نیرو جهت انجام پروژه های عمرانی» است، در فرض موصوف معافیت مالیاتی وزارت نیرو به حکم بند (1) ماده (2) قانون مالیاتهای مستقیم محقق می‌گردد.
شایان توجه آن که احکام جاری در مواد (1) و (11) « لایحه قانونی نحوه خرید و تملک اراضی و املاک برای اجرای برنامه های عمومی، عمرانی و نظامی دولت مصوب 1358- به همراه اصلاحات آن». حقوق ناشی از اراضی دولتی را در اجرای طرحهای عمومی و عمرانی به شکل بلاعوض در اختیار دستگاه مجری طرح قرار داده است، بدین روال که موافقت دستگاه ذیربط نیز (در وضعیت حاضر وزیر صنعت، معدن وتجارت) در واگذاری حقوق موصوف به دستگاه مجری طرح می‌بایست لحاظ شده باشد. عالی جنابان تصدیق می فرمایند در حال حاضر موافقت وزیر صنعت، معدن و تجارت در خصوص واگذاری اجازه برداشت جهت اجرای طرح عمومی و عمرانی (بدون حق فروش) به شکل بلاعوض در تصمیم معترض عنه ملحوظ می‌باشد، چه آن که به حکم تبصره (7) ماده (12) قانون معادن و اصلاحات آن مصوبات شورای عالی معادن صرفاً پس از تایید وزیر صنعت، معدن و تجارت قابل اجرا خواهد بود.
ج: در خصوص عدم تحقق مبالغ موضوع ماده (25) قانون معادن (12% سهم بازسازی و احیاء محدوده ها)، همان گونه که استحضار دارند سهم پیش گفته با استناد به مفاد ماده مذکور ناظر به محدوده های معدنی واقع در منابع ملی و طبیعی بوده و شامل مواد معدنی (شن و ماسه) مورد نیاز وزارت نیرو در حریم و بستر رودخانه ها نمی گردد. چه آن که مطابق با احکام « قانون توزیع عادلانه آب» مسئولیت حفاظت از رودها و انهار طبیعی و دره ها و هر مسیر طبیعی دیگر اعم از سطحی و زیرزمینی بر عهده وزارت نیرو است و نه وزارت جهاد کشاورزی اساساً محدوده های معدنی شن و ماسه واقع در بستر رودخانه ها به دلیل آورد سالیانه و تغییرات فیزیکی و توپوگرافی رودخانه ها متغیر بوده و برداشت سالیانه محسوب می‌گردد. بدین بیان موازی با تامین مصالح وزارت نیرو جهت اجرای طرح عمرانی، مسیر و بستر رودخانه ها نیز به جهت برداشت متناسب مصالح رودخانه ای (شن و ماسه) مورد پایش و بهسازی قرار خواهند گرفت.
در پایان با تاکید بر این امر که عنوان بخشنامه ناظر بر مصوبات شورای عالی معادن نبوده و از این حیث نیز دادخواست ابرازی واجد ایراد گردیده، تصمیم شورای عالی معادن را در چهارچوب احکام و ضوابط موضوعه مربوطه دانسته و بنابر آنچه که نگاشته شده و گذشت تقاضای رد شکایت مطروحه را دارد. "
هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 14/9/1396 با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.
رای هیات عمومی
نظر به اینکه وظایف و اختیارات شورای عالی معادن در تبصره 3 ماده 12 قانون اصلاح قانون معادن مصوب سال 1390 احصاء شده است و در هیچ یک از وظایف و اختیارات مندرج در این تبصره، تعیین معافیت از پرداخت حقوق دولتی مواد معدنی شن و ماسه ملاحظه نمی شود و فقط در تبصره 3 ماده 14 قانون مذکور بررسی های آزمایشگاهی و کاربردی تا میزان یک تُن از پرداخت حقوق دولتی برای دارندگان اجازه برداشت مقرر شده است که این مورد نیز منصرف از وظایف و اختیارات شورای مذکور است و از طرفی به موجب حکم تبصره 1 ماده 117 قانون برنامه پنجساله پنجم توسعه جمهوری اسلامی ایران که تا پایان سال 1395 مجری بوده، برقراری هرگونه تخفیف، ترجیح و یا معافیت مالیاتی و حقوق ورودی علاوه بر آنچه که در قوانین مربوطه تصویب شده است برای اشخاص حقیقی و حقوقی از جمله دستگاه های موضوع ماده 222 این قانون طی سال های اجرای برنامه ممنوع شده است، بنابراین بخشنامه شماره 134389/60-13/6/1395 معاون امور معادن و صنایع معدنی وزارت صنعت، معدن و تجارت و دبیر شورای عالی معادن متضمن اعلام رای 11/5/1395 شورای عالی معادن ناظر بر معافیت از پرداخت حقوق دولتی مواد معدنی شن و ماسه مورد نیاز وزارت نیرو جهت انجام پروژه های عمرانی (بدون حق فروش ماده معدنی) مغایر قوانین فوق الذکر است و مستند به بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 ابطال می‌شود. با اعمال ماده 13 قانون پیش گفته و تسری ابطال مصوبه به زمان تصویب آن موافقت نشد.
محمدکاظم بهرامی - رئیس هیات عمومی دیوان عدالت اداری