بسم الله الرحمن الرحیم
شماره دادنامه: 1210
تاریخ دادنامه: 24/11/1396
کلاسه پرونده: 95/833
مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: آقای شهباز صالحیان (رئیس وقت شورای اسلامی هماشهر) استان فارس
موضوع شکایت و خواسته: ابطال طرح جامع شهری هماشهر مصوب شورای عالی شهرسازی و معماری ایران
گردش کار: شاکی به موجب دادخواستی اعلام کرده است که:
"ریاست محترم دیوان عدالت اداری
با سلام احتراماً به استحضار می رساند اینجانب اعتراض خود را نسبت به طرح جامع شهری هماشهر سپیدان که برخلاف بند 34 ماده 71 قانون شوراها به تصویب شوراها و شهرداری نرسیده و به صورت یک طرفه ابلاغ گردیده است و موجب نارضایتی شهروندان گردیده است. لذا اینجانب اعتراض خود را نسبت به طرح جامع شهری هماشهر سپیدان اعلام به پیوست یک برگ نامه شماره ش/340-2/8/1395 تقدیم حضور می نمایم. استدعا دارم با عنایت به مراتب فوق و مدارک پیوست دستور فرمایید نسبت به ابطال طرح جامع شهری هماشهر سپیدان اقدام نمایند تا حق اینجانب و شهروندان تضییع نگردد."
همچنین رئیس شورای اسلامی هماشهر، پیرو دادخواست رئیس وقت به موجب لایحه شماره 226-16/10/1396 اعلام کرده است که:
"لایحه مقدماتی به شرح ذیل جهت استحضار و دستور اقدام مقتضی ارسال می‌گردد:
1- عدم رعایت فرآیند قانونی تهیه و تصویب مطابق بند 34 ماده 80 قانون اصلاحی شوراها مصوب سال 1396.
2- عدم رعایت فرآیند قانونی تهیه و تصویب حریم و محدوده شهر مطابق ماده فوق.
3- با عنایت به اینکه شهر هماشهر در سال 1389 از به هم پیوستن 5 روستا شامل: مرکز بخش همایجان (روستای دهپاگاه) و 4 روستای دیگر به نامهای دهبید، دمقنات، تیس خانی و عباس آباد و پس از انحلال دهیاریهای مربوطه تاسیس گردید، متاسفانه طرح جامع هماشهر، جامعیت کامل را نداشته و در تهیه و تصویب آن، طرحهای بالادستی و طرحهای قبلی را که تعهداتی را برای دهیاریهای وقت و متعاقباً شهرداری هماشهر به وجود آورد را رعایت ننموده است، لذا این عدم همخوانی طرح جامع هماشهر با طرح هادی روستاهای قبلی، باعث گردیده که هرج و مرج و دوگانگی در پاسخ گویی به مراجعین شهرداری و شورای شهر صورت پذیرد و متاسفانه این نارضایتی عمومی، مردم را نسبت به قوانین و نظام بدبین نموده و روزانه باعث درگیری در شهرداری و شورای شهر می‌گردد و در نهایت باعث عدم مشارکت مردم در فعالیتهای اجتماعی و توسعه شهری گردیده است.
4- سیستم اداری شهرداری هماشهر در سال 1391 رسماً تاسیس گردید و عملیات نقشه برداری وضع موجود برای تهیه طرح هماشهر با دقت نامطلوبی به سرعت انجام و در همان سال نقشه طرح جامع در یک زمان کوتاه و به صورت فورس ماژور از طرف اداره کل راه و شهرسازی فارس تهیه و جهت طی مراحل قانونی به کمیسیونهای زیربنایی و شهرسازی استان ارسال گردید، که این عملیات ضرب الاجلی باعث گردیده که اکثر کوچه ها و معابر مغایر با وضع موجود جانمایی شوند که البته در چنین شرایطی منطقاً می باید اقدام به تهیه طرح هادی شهری (برای شهرهای زیر 20 هزار نفر) گردد.
5- وجود دندانه های فراوان و تو رفتگی و برون رفتگی خط محدوده و حریم شهر، نشان دهنده دیدگاه غیر کارشناسی و مبتنی بر مسائل غیر فنی بوده که این مساله باعث گردیده نارضایتی شدید اجتماعی برای اراضی دارای شرایط طبیعی یکسان ولی با ملاحظه متفاوت در طرح جامع گردد.
6- ساختان‌ها و بناهای مسکونی داخل بافت مرکزی شهر با قدمتی بالای 50 سال از محدوده شهر خارج شده و این نشان دهنده عدم توجه به بافت مسکونی و موجود و ترسیم خط محدوده شهر به صورت ناصحیح است که هر روزه مشکلات مضاعفی را به وجود می آورد.
7- حجم و میزان مغایرت در طرح جامع به گونه ای است که عملاً اجرای طرح را غیر ممکن و اعتماد عمومی شهروندان به شهرداری به عنوان یک نهاد نوپا را متزلزل نموده و عملاً اوقات زیادی از جلسات شورای شهر صرف پیگیری شکایات مردم از اظهار نظرهای کارشناسی شهرداری مبتنی بر طرح جدید نموده است که این مساله باعث رواج قانون گریزی و روی آوردن مردم به ساخت و سازهای شبانه و بدون پروانه بوده به صورتی که آمار ساخت و سازهای غیر مجاز از مجاز پیشی گرفته است.
8- علیرغم مکاتبات متعدد صورت پذیرفته توسط شهرداری جهت الحاق قسمتهایی از محدوده های طرحهای هادی روستایی که از طرح جامع حذف شده، به اداره کل راه و شهرسازی و ارسال به شورای عالی شهرسازی و معماری، متاسفانه با اصلاح محدوده موافقت به عمل نیامده (نامه شماره 310/24023-21/5/1396 شورای عالی) و باعث نارضایتی شهروندانی گردیده که در طرحهای قبلی دارای حقوق مکتسبه بوده اند و درحال حاضر حقوق نامبردگان سلب شده است.
9- عدم رعایت متوازن در پخشایش کاربریها و توسعه نامتوازن آن در همه محلات، باعث گردیده که تعدادی از محلات با تهیه طومار و ابراز نارضایتی از عملکرد شهرداری بر پایه طرح جامع، خواستار منفک شدن از شهر و بازگشت به وضعیت مدیریتی روستای سابق خود باشند.
10- عدم توجه به پتانسیل گردشگری شهر و نادیده گرفتن طرح جامع گردشگری شهرستان سپیدان به عنوان یک طرح بالادستی."
متن طرح جامع شهری هماشهر که مورد اعتراض قرار گرفته به شرح زیر است:
"جناب آقای سیدمحمد افشانی
استاندار محترم و رئیس شورای برنامه ریزی و توسعه استان فارس
موضوع: ابلاغ مدارک طرح جامع شهر هماشهر
با سلام احتراماً پیرو نامه شماره 300/55617-24/9/1394 و در اجرای بند 5 ماده 4 قانون تاسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران و ماده 42 آیین‌نامه نحوه بررسی و تصویب طرحهای توسعه و عمران شهری، به پیوست دو سری اسناد و مدارک طرح جامع شهر هماشهر موضوع مصوبه مورخ 23/9/1394 شورای عالی به شرح ذیل، جهت اجرا ابلاغ می‌گردد:
1- یک جلد آلبوم نقشه های طرح
2- دو دفترچه مطالعات طرح
3- یک دفترچه ضوابط و مقررات اجرایی طرح
دستور فرمایید مراتب به شهرداری و سایر دستگاههای اجرایی ذیربط ابلاغ و مراقبت گردد تا شهرداری با مراعات کامل جنبه های فنی، ضوابط و مقررات طرح و یا همکاری موثر شورای اسلامی شهر از طریق برنامه ریزی و تصویب طرحها و لوایح مورد نیاز، موجبات تحقق اهداف مورد نظر طرح در افق برنامه [قرار] فراهم گردد. از تاریخ ابلاغ مصوبه برابر ماده 7 قانون تاسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران این طرح لازم الاجرا است و کلیه اقدامات شهرداری در خصوص توسعه و برنامه های اجرایی آن در چارچوب اسناد و مدارک ذیربط امکان پذیر است و ایجاد تغییر در اسناد و برنامه های طرح جامع (اعم از مغایرتهای اساسی و غیر اساسی) منوط به رعایت ضوابط آیین‌نامه نحوه بررسی و تصویب طرحهای توسعه و عمران شهری و سایر مصوبات شورای عالی خواهد بود.
به موجب ماده 5 و تبصره های مربوطه از قانون تعاریف محدوده و حریم شهر، روستا و شهرک و نحوه تعیین آنها، محدوده شهر حداکثر ظرف سه ماه از ابلاغ مصوبه طرح جامع شهری، به صورتی که کلیه نقاط آن قابل شناسایی و پیاده کردن روی زمین باشد توسط شهرداری تدقیق شده و پس از کنترل و امضای دبیر مرجع تصویب کننده با امضای استاندار جهت اجرا به شهرداری و دستگاههای اجرایی ذیربط ابلاغ می‌گردد و چنانچه اقدامات لازم ظرف مهلت مقرر به انجام نرسد استاندار دستور تدقیق محدوده به سایر مراجع ذیصلاح را صادر خواهد کرد و پیگیری اجرای این ماده برعهده دبیرخانه مرجع تصویب کننده طرحها (تفویض شده به ادارات کل راه و شهرسازی استانها) خواهد بود.
همچنین لازم است بلافاصله طرح تفصیلی بر اساس معیارها و ضوابط کلی طرح جامع شهر تهیه گردد که در طرح مذکور نحوه استفاده از زمینهای شهری در سطح محلات شهر و موقعیت و مساحت دقیق زمین برای هر یک از آنها و وضع دقیق و تفصیلی شبکه عبور و مرور و میزان تراکم جمعیت و تراکم ساختمانی در واحدهای شهری و اولویتهای مربوط به مناطق بهسازی و نوسازی و توسعه و حل مشکلات شهری و موقعیت کلیه عوامل مختلف شهری در آن تعیین می‌شود و نقشه ها و مشخصات مربوط به مالکیت بر اساس مدارک ثبتی تهیه و تنظیم می‌گردد. اضافه می‌گردد که برابر تبصره ذیل ماده 7 قانون تاسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران در موارد ابهام و اشکال و اختلاف نظر در نحوه اجرای طرح جامع و تفصیلی شهری مراتب در شورای عالی مطرح و نظر آن شورا قطعی و لازم الاجرا خواهد بود."
در پاسخ به شکایت مذکور، معاون معماری و شهرسازی وزارت راه و شهرسازی و دبیر شورای عالی معماری و شهرسازی به موجب لایحه شماره 300/17581-19/4/1396 توضیح داده است:
"با سلام و احترام
بند 34 ماده 71 قانون موصوف به شوراها مصوب 6/7/1382 چنانچه با تصویب احکام بعدی کما کان معتبر باشد نه در مقام تشریع و قانونگذاری با قانون تاسیس شورای عالی در تعارض است و نه در مقام انجام تکلیف در تزاحم با آن، زیرا اولاً: در بند 34 قانون مارالذکر که ذیل وظایف شورای اسلامی شهر آمده است قانونگذار در مقام ایجاد تکلیف ارائه طرح جامع به شورای اسلامی شهر برای شهرداری پیش از تصویب نهایی و نیز موظف نمودن شورای مذکور برای بررسی و تایید آن- و نه تصویب- بوده است و از طرفی قانون تاسیس شورای عالی برای تعیین مرجع نهایی تصویب طرحهای جامع و سایر اختیارات آن بوده است. ثانیاً: با عنایت به اینکه قانونگذار در احکام لاحق از جمله در ماده 83 قانون برنامه چهارم مصوب 11/6/1383 و ماده 78 قانون برنامه پنجم مصوب 15/10/1389 و آیین‌نامه اجرایی بند ه- قانون اخیرالذکر و بند ب ماده 31 قانون احکام دائمی قوانین برنامه کشور مصوب 10/11/1395 در خصوص وظایف و اختیارات شورای برنامه ریزی و توسعه استان، مکرراً ضمن بیان تشریفات لازم برای بررسی، تایید و تصویب طرحهای جامع (توسعه و عمران)، مرجع « بررسی، تایید وتصویب» طرحهای توسعه و عمران و سلسله مراتب خدمات شهری و روستایی در قالب برنامه های توسعه استان را با رعایت سیاستهای مصوب شورای عالی معماری و شهرسازی « شورای برنامه ریزی و توسعه استان» تعیین نموده است لذا با وجود مصوبات شورای عالی در این خصوص و نیز احکام مورد اشاره حتی چنانچه در فرضی محال نیز بتوان تفسیر بر لزوم « تصویب» طرح جامع توسط شورای اسلامی شهر در قانون استنادی نمود ولی به نظر می‌رسد با صراحت مواد قانونی که آخرین اراده قانونگذار است مبنی بر تعیین مرجع بررسی، تایید و تصویب طرح جامع- شورای برنامه ریزی استاندر حال حاضر ماده استنادی نسخ گردیده و مناط اعتبار نمی‌باشد.
همچنین علاوه بر اینکه در قسمت اخیر مستند مورد نظر شاکی، قانونگذار مجدداً تاکید بر ارائه قبل از تصویب نهایی نموده است، ماده 5 و تبصره ماده 10 قانون تعاریف محدوده و حریم شهر، روستا و شهرک و نحوه تعیین آنها مصوب 14/10/1384 می‌تواند قرینه ای دیگر بر وجود اراده قانونگذار بر تعیین مرجع تصویب محلی- شورای برنامه ریزی و توسعه استان- و نیز مرجع تصویب نهایی طرحهای جامع شهری باشد و مضافاً اینکه در تبصره مذکور قوانین مغایر را نسخ کلی نموده است. در اجرای ماده 3 قانون تاسیس شورای عالی و تبصره 3 ماده 3 آیین‌نامه نحوه بررسی و تصویب طرحهای توسعه و عمران به جهت استفاده از نظرات شورای شهر و شهردار مربوطه در هنگام بررسی طرحهای جامع در کلیه مراحل استانی و کشوری- برابر سوابق موجود- از اشخاص مذکور دعوت به عمل آمده و نظرات آنها شنیده شده است.
به لحاظ فنی و تخصصی این ادعای شاکی مبنی بر ابطال طرح جامع به دلیل عدم تصویب توسط شورای اسلامی شهر نیز محکوم به رد است زیرا چنانچه تصویب طرح جامع موکول به تصویب شورای اسلامی شهر گردد. اولاً: به دلیل ذات فنی و تخصصی بودن تهیه و تصویب این گونه طرحها، گاهی اوقات ممکن است نظرات واصله- از سوی شورای شهر- از وجاهت لازمه برای امور فنی برخوردار نباشد و یا با سیاستهای کلان کشور مغایرت داشته باشد. لذا برای جلوگیری از بروز مغایرت در قوانین موضوعه و خودداری از ایجاد مراجع و نهادهای متعدد و موازی در امور مربوطه، مقنن نقش شورای برنامه ریزی و توسعه استان را به عنوان بالاترین مرجع تصویب استانی و شورای عالی را به عنوان فصل الخطاب و مرجع نهایی تصویب طرحهای توسعه و عمران تعیین نموده است. ثانیاً: کلیه طرحهای توسعه و عمران (جامع) دارای جایگاه سلسله مراتبی نسبت به یکدیگر هستند و طرحهای پآیین دست در چارچوب طرحهای بالادست تهیه می گردند و طرحهای بالادست نیز در انطباق کامل با اهداف و راهبردهای کلان ملی و منطقه ای در کلیه زمینه های اقتصادی، اجتماعی، فرهنگی و کالبدی، توسط متخصصین صلاحیت دار در هر رشته- جمعیت شناس، اقتصاددان، برنامه ریزی شهری و غیره- با در نظر داشتن سیاستهای محلی تهیه و به تصویب مراجع ذیصلاح می رسند. بنابراین شورای عالی در جایگاه ملی خود باید علاوه بر توجه به سیاستهای محلی، مبانی فنی و تخصصی و نیز پیشنهادات و ضوابط مقررات طرحهای فرا دست به سیاستهای کلی نظام نیز توجه داشته و آنها را در طرحهای توسعه و عمران لحاظ اعمال نماید.
مثلاً مسئله حفظ امنیت غذایی این نسل و نسلهای آینده یک سیاست کلی و ملی است و قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغات مصوب 31/3/1374 در تطابق کامل با آن توسط مجلس شورای اسلامی وضع گردیده است و متعاقباً مصوبه مورخ 10/8/1378 شورای عالی برای جلوگیری از توسعه افقی و بی رویه و دست اندازی بر اراضی کشاورزی در محدوده شهرها به تصویب رسیده است و بر اساس این مصوبه جهت استفاده حداکثری از محدوده فعلی، توسعه افقی شهرها محدود می‌گردد. به همین منظور در هنگام تهیه بسیاری از طرحهای جامع بازنگری، ضمن کنترل محدوده شهرها هر جا بر اساس مبانی فنی در طرحهای قبلی، توسعه ای لجام گسیخته و بی برنامه وجود داشته باشد، مورد بازنگری قرار گرفته و حسب مورد اراضی کشاورزی و باغات الحاق شده از محدوده خارج تا از طریق اعمال قوانین موجود و تدوین ضوابط و مقررات خاص، تحت نظارت سختی قرار گیرند و به دلایلی غیر از آنچه گفته شد در اکثر طرحهای جامع، شوراها با این موضوع یعنی کاهش محدوده شهر مخالفت می نمایند و از قضا این شکایت نیز در این راستا صورت گرفته و در نهایت و برخلاف منویات قانونگذار امر تهیه و تصویب طرحها مختل می‌گردد."
هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 24/11/1396 با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.
رای هیات عمومی
بند 34 ماده 76 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور مصوب 1375 و بند 34 ماده 80 همان قانون اصلاحی 1396 «بررسی و تایید طرح های هادی و جامع شهرسازی و تفصیلی و حریم و محدوده قانونی شهرها پس از ارائه آن توسط شهرداری و ارسال به مراجع ذیربط قانونی جهت تصویب نهایی» را از وظایف شوراهای اسلامی شهر می داند. از طرفی مرجع تصویب نهایی طرح های جامع شهری مطابق بند 3 ماده 2 قانون تاسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران مصوب 1351 شورای مزبور می‌باشد. علیهذا نظر به اینکه طرح جامع شهری هماشهر سپیدان استان فارس مورد بررسی و تایید شورای اسلامی هماشهر قرار نگرفته است، لذا تصویب نهایی آن در شورای عالی شهرسازی و معماری خلاف روند قانونی موصوف تلقی و مصوبه موضوع خواسته مغایر با قوانین یاد شده تشخیص می‌گردد و به استناد بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 ابطال می‌شود.
محمدکاظم بهرامی - رئیس هیات عمومی دیوان عدالت اداری