بسم الله الرحمن الرحیم
شماره دادنامه: 183
تاریخ دادنامه: 17؍2؍1398
شماره پرونده: 96؍213
مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: الف- آقای حامد دهقان ب- 11 نفر از قضات دیوان عدالت اداری
موضوع شکایت و خواسته: ابطال بخشنامه شماره 191536؍91-1391/10/02 مدیرکل ثبت شرکتها و موسسات غیر تجاری سازمان ثبت اسناد و املاک کشور
گردش کار: 1- آقای حامد دهقان به موجب دادخواستی ابطال بخشنامه شماره 191536؍91-2؍10؍1391 مدیرکل ثبت شرکتها و موسسات غیر تجاری سازمان ثبت اسناد و املاک کشور را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:
«ریاست محترم دیوان عدالت اداری
با سلام وتحیت:
احتراماً اینجانب حامد دهقان در خصوص مصوبه شماره 191536؍91-2؍10؍1391 سازمان ثبت اسناد و املاک کشور (مدیرکل ثبت شرکتها و موسسات غیرتجاری) که ثبت موسسات حقوقی نیازی به ارائه پروانه وکالت و مشاور حقوقی نمی‌باشد به اطلاع می رساند مصوبه مذکور مغایر با ماده 55 قانون وکالت مصوب 1315 می‌باشد با این توضیح که برابر ماده مرقوم جهت تاسیس موسسات حقوقی داشتن پروانه وکالت رسمی دادگستری الزامی دانسته است و تصمیم معترض عنه بدون توجه به ماده یاد شده صادر گردیده است لذا تقاضای طرح در هیات عمومی و ابطال آن را دارم.»
3- متن بخشنامه مورد اعتراض به شرح زیر است:
« اداره کل محترم ثبت اسناد و املاک استان......
موضوع: عدم الزام داشتن پروانه وکالت در خصوص موسسات حقوقی
سلام علیکم
احتراماً در خصوص دستور معاون امور اسناد در اجرای مستند سازی اخذ مجوز از مراجع ذیصلاح در راستای ماده 62 قانون برنامه پنجم توسعه، نسبت به تعیین تکلیف قانونی موسسات حقوقی به استحضار می رساند: برای ثبت موسسه حقوقی، هیچ گونه تکلیف قانونی برای محدودیت ثبت موسسه با فعالیت حقوقی به ارائه پروانه وکالت و مشاوره حقوقی وجود ندارد. همچنین وجهی برای کسب مجوز کانون وکلا یا مشاوران حقوقی و وکلای قوه قضاییه ملاحظه نمی شود. علیهذا به دلیل روشن بودن وضعیت قانونی (فقد تکلیف و فقد مانع) و ضرورت ایجاد وحدت رویه در ثبت این گونه موسسات (فارغ از تکالیف موضوع ماده 187 قانون برنامه توسعه) برابر مقررات حاکم در خصوص ثبت موسسات حقوقی داشتن پروانه وکالت و یا مجوز از مراجع مذکور الزامی نمی‌باشد.- مدیرکل ثبت شرکتها و موسسات غیرتجاری »
4- در پاسخ به شکایت مذکور، مدیرکل دفتر حقوقی و امور مجلس سازمان ثبت اسناد و املاک به موجب لایحه شماره 139655732115000003-30؍3؍1396 توضیح داده است که:
« ریاست محترم هیات عمومی دیوان عدالت اداری
سلام علیکم
احتراماً بازگشت به پرونده کلاسه 9609980905800222 به شماره بایگانی 96؍213 در خصوص شکایت آقای حامد دهقان به طرفیت سازمان ثبت اسناد و املاک کشور مبنی بر تقاضای ابطال بخشنامه شماره 91؍191536-2؍10؍1391 نظر ریاست شعبه را به مفاد نامه شماره 96؍53947-21؍3؍1396 اداره کل ثبت شرکتها و موسسات غیرتجاری معطوف و به استحضار آن مقام عالی می رساند: هرچند برابر سوابق تاکنون از مراجع ذیربط هیچگونه تعریفی از موسسات حقوقی به صورت مصداقی بیان نشده است و با توجه به اینکه موضوعات فعالیت موسسات حقوقی، تنوع زیادی دارد به نحوی که بسیاری از موضوعات موسسات حقوقی از جمله امور مشاوره و مشاوره حقوقی، داوری، فعالیتهای مطالعاتی و پژوهشی حقوقی در زمینه های حقوق مدنی، تجاری، مالکیت معنوی و سایر مواردی که ارتباطی با امر وکالت ندارد، لذا تخصیص عنوان موسسات حقوقی با توجه به حوزه فعالیت آن به امر وکالت غیر مستند و غیر مستدل می‌باشد و تمامی این موضوعات را نمی توان قائم به داشتن پروانه وکالت نمود. علیهذا نظر آن مرجع را به موارد ذیل معطوف می دارد:
1- استناد شاکی به ماده 55 قانون وکالت مصوب 1315 نادرست بوده زیرا هر چند در یک موسسه حقوقی می‌تواند وکیل دادگستری وجود داشته باشد اما تاسیس موسسه حقوقی ملازمه با امر وکالت ندارد.
2- با توجه به موضوع شکایت و خواسته مبنی بر تقاضای ابطال بخشنامه اعلام می دارد، تاکنون بخشنامه ای در خصوص موضوع شکواییه از جانب سازمان ثبت اسناد و املاک کشور صادر نشده است و صرفاً مکاتبه اداری از سوی اداره کل ثبت شرکتها و موسسات غیر تجاری صورت پذیرفته است. لذا به نظر می‌رسد مخاطب قرار دادن سازمان مبنی بر صدور چنین بخشنامه ای با ایراد حقوقی و شکلی مواجه می‌باشد.
3- اداره ثبت شرکتها و موسسات غیرتجاری در جهت اجرای تکالیف مقرر در ماده 46 قانون برنامه پنجم توسعه و ماده 12 قانون ارتقاء سلامت اداری و مواد 36 و 38 قانون خدمات کشوری نسبت به راه اندازی سامانه جامع اقدام نموده و کلیه خدمات خود را به صورت الکترونیکی ارائه می‌نماید و در همین راستا در جهت ایجاد رویه واحد، اداره کل مذکور اقدام به صدور مکاتبه در خصوص نحوه بررسی و ممیزی پرونده ها نموده است، لذا مکاتبه مذکور تنها جنبه نظارت بر تاکید و یادآوری تکالیف قانونی در موضوع مورد بحث را داشته و فارغ از عناوینی از جمله بخشنامه و دستورالعمل و غیره می‌باشد.
4- با در نظر گرفتن سیاستهای کلی نظام مقدس جمهوری اسلامی با هدف بهبود فضای کسب و کار و شرایط و ساماندهی صدور مجوزها و تسهیل فرآیند آن، در سالهای اخیر مستندات زیادی از جمله ماده 62 قانون برنامه پنجم توسعه و متعاقب آن، ماده 57 قانون خروج غیر تورمی از رکود مصوب 1؍2؍1394 و قانون اصلاح مواد 1، 6 و 7 قانون اجرای سیاستهای کلی اصل 44 قانون اساسی مقررات به شرح ذیل به منظور حذف فرآیندها و مجوزها غیر ضرور وضع گردیده است.
4-1- بر طبق تبصره 2 ماده 62 قانون برنامه پنجم توسعه شرایط دریافت مجوزهای مربوطه را به سازمان ثبت اسناد و املاک کشور (ثبت شرکتها) تعمیم داده شده و مقرر نموده: اجرای مفاد این تبصره در نهادهای وابسته به قوه قضاییه منوط به موافقت ریاست قوه می‌باشد.
4-2- تبصره 2 ماده 57 قانون خروج غیر تورمی از رکود مقرر می دارد: کلیه مراجعی که مجوز صادر می نمایند موظفند نوع، شرایط و فرآیند صدور، تمدید به همراه مبانی قانونی مربوط ظرف مدت قانونی پس از ابلاغ این قانون، تهیه و به «هیات مقررات زدایی و تسهیل صدور مجوزهای کسب و کار» مستقر در وزارت امور اقتصادی و دارایی به صورت الکترونیکی و پس از تایید نماینده تام الاختیار یا بالاترین مقام دستگاه اجرایی ارسال کنند. هیات مذکور به ریاست وزیر امور اقتصاد و دارایی با حضور دادستان کل کشور، رئیس سازمان بازرسی کل کشور، رئیس دیوان محاسبات کشور یا نمایندگان تام الاختیار آنان، دو نماینده مجلس شورای اسلامی، رئیس اتاق بازرگانی، صنایع، معادن و کشاورزی ایران، رئیس اتاق تعاون مرکزی ایران،رئیس اتاق اصناف ایران و سایر اعضا تشکیل و نسبت به لزوم و یا حذف مجوزات مربوطه دستورات لازم را در نظر خواهد گرفت.
5- برابر قوانین و مقررات ثبت شرکتها و موسسات غیر تجاری برای ثبت انواع موسسه غیر تجاری با هر نوع موضوع فعالیتی پروانه تخصصی اخذ نمی شود، لذا مطالبات صنفی و پروانه تخصصی امری مجزا از مقوله ثبت شرکتها و موسسات غیر تجاری می‌باشد، بنابراین جهت ثبت انواع موسسات غیر تجاری از قبیل موسسات پزشکی، فنی و مهندسی و مشاوره ای، داوری، حمل و نقل، آموزشی، فرهنگی، حقوقی، پژوهشی و غیره، لزوم ارائه پروانه تخصصی پیش بینی نگردیده است. لذا صدور پروانه تخصصی در مرحله نظارت بر فعالیت تسری دارد نه در مرحله ثبت موسسات مذکور. علی ایحال برابر سوابق و بر اساس روال حاکم تاکنون مستندی از سوی کانون وکلای دادگستری مبنی بر لزوم اخذ مجوز جهت ثبت موسسات مذکور صادر نشده و هیچ گونه نظارتی نیز در این حوزه به مرجع ثبت شرکتها منعکس نگردیده است که مراتب به موجب بخشنامه ای لغو چنین مجوزی صادر و ابلاغ گردد.
علیهذا با جمیع موارد مطروحه فوق و با توجه به لزوم ارتقاء رتبه ایران در بهبود فضای کسب و کار بر اساس ماده 69 قانون برنامه پنجم توسعه و تکالیف قانون برنامه ششم توسعه و تسهیل در فرآیند ثبت شرکتها و موسسات غیرتجاری و حذف فرآیندهای غیر ضروری و غیر مستند، امر اجتناب ناپذیر می‌باشد. لذا موکول نمودن ثبت اشخاص حقوقی و داشتن پروانه تخصصی موجب ارزیابی منفی شاخص های فضای کسب و کار گردیده و ایجاد تکلیف غیر مستند و غیر ضرور با سیاستهای کلی نظام و اجرای تکالیف مقررات زدایی اصل 44 قانون اساسی، مغایر و غیرقانونی می‌باشد. با عنایت به موارد معنونه فوق رد شکایت شاکی به طرفیت سازمان ثبت اسناد و املاک کشور مورد استدعاست.»
5- در اجرای ماده 84 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 پرونده به هیات تخصصی اداری و استخدامی دیوان عدالت اداری ارجاع می‌شود و هیات مذکور به موجب دادنامه شماره 205-29؍9؍1396 خواسته شاکی را مغایر قانون و خارج از حدود اختیارات قانونی ندانسته و رای به رد شکایت شاکی صادر می کند که متن آن به قرار زیر است:
« رای هیات تخصصی اداری و استخدامی
گرچه جواز ثبت موسسات حقوقی برای عموم مردم و عدم پیش بینی شرایط تخصصی و صلاحیتی لازم برای متقاضیان ثبت این گونه موسسات در عمل مشکلات احتمالی در پیش خواهد داشت لیکن عدم الزام به داشتن پروانه وکالت برای تاسیس موسسات حقوقی نظر قانونی چون ثبت موسسات حقوقی توسط غیر وکلا ملازمه ای با تظاهر و مداخله صاحبان آنها در امر وکالت ندارد و با توجه به اینکه حوزه فعالیت موسسات مزبور گسترده بوده و فراتر از امر وکالت مرسوم در دادگستری می‌باشد و از ماده 55 قانون وکالت- مصوب 1315- انحصار ثبت موسسات حقوقی به وسیله وکلای دادگستری قابل استفاده نمی‌باشد، بنابراین به جهت عدم مغایرت مصوب 1392 رای به رد شکایت شاکی صادر می‌گردد. این رای ظرف بیست روز از تاریخ صدور، از سوی رئیس دیوان یا ده نفر از قضات دیوان قابل اعتراض می‌باشد.»
6- یازده نفر از قضات دیوان عدالت اداری در تاریخ 20؍10؍1396 به شرح زیر به رای مذکور هیات تخصصی اعتراض می کنند.
« ریاست محترم دیوان عدالت اداری
با سلام
احتراماً اینجانبان قضات دیوان عدالت اداری با اختیارات حاصله از مقررات مقرر در قانون تشکیلات دیوان عدالت اداری، نسبت به دادنامه شماره 205-29؍9؍1396 هیات تخصصی امور اداری و استخدامی که مبین عدم مخالفت بخشنامه شماره 91؍191536-2؍10؍1391 با قانون وکالت مصوب 1315 و مقررات مندرج در ماده 55 آن بوده، معترض بوده و تقاضای رسیدگی و صدور دستور شایسته را داریم. چرا که ثبت موسسه حقوقی توسط غیر وکیل و دخالت در امر دفاع از موکل در دادسراها و دادگاه‌ها و طرح شکایت بر اساس اساسنامه این موسسات، از امور تخصصی و مرتبط با امور حاکمیتی دستگاه قضاء است و مراجعه این افراد (موسسین) به مراجع قضایی از مصادیق بارز تظاهر به وکالت می‌باشد که با توجه به حاکمیت مقررات مندرج در ماده 55 قانون وکالت و جرم انگاری تظاهر به وکالت، تا زمانی که این قانون حاکم بوده، اشخاص بدون رعایت قانون کیفیت اخذ پروانه وکالت حق تظاهر به وکالت را از طریق موسسه حقوقی توسط غیر وکیل ندارند.»
هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 17؍2؍1398 با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.
رای هیات عمومی
نظر به اینکه ثبت و تاسیس موسسه حقوقی توسط فرد یا افراد غیر وکیل، مجوز وکالت دادگستری نیست و تظاهر و مداخله در امر وکالت در دادگستری محسوب نمی شود، بنابراین رای شماره 205-29؍9؍1396 هیات تخصصی اداری، استخدامی دیوان عدالت اداری مبنی بر عدم ابطال بخشنامه شماره 191536؍91-2؍10؍1391 مدیرکل ثبت شرکتها و موسسات غیرتجاری سازمان ثبت اسناد و املاک کشور با ماده 55 قانون وکالت مغایرت ندارد و مطابق قانون است و ضمن رد اعتراض قضات دیوان عدالت اداری نسبت به رای هیات تخصصی، رای مذکور عیناً تایید می‌شود.
محمدکاظم بهرامیرئیس هیات عمومی دیوان عدالت اداری