مقدمه
جلسه هیات عمومی دیوان عالی کشور در مورد پرونده وحدت رویه ردیف 4/1403 ساعت 7 روز سه‌شنبه، مورخ 1403/04/19 به ریاست حجت‌الاسلام والمسلمین جناب آقای محمّدجعفرمنتظری، رئیس محترم دیوان عالی کشور، با حضور حجت‌الاسلام والمسلمین جناب آقای سیدمحسن موسوی، نماینده محترم دادستان کل کشور و با شرکت آقایان روسا، مستشاران و اعضای معاون کلیه شعب دیوان‌عالی‌کشور، در سالن هیات عمومی تشکیل شد و پس از تلاوت آیاتی از کلام الله مجید، قرائت گزارش پرونده و طرح و بررسی نظریات مختلف اعضای شرکت‌کننده در خصوص این پرونده و استماع نظر نماینده محترم دادستان کل کشور که به ترتیب ذیل منعکس می‌گردد، به صدور رای وحدت رویه قضایی شماره 849 - 1403/04/19 منتهی گردید.
الف) گزارش پرونده
به استحضار می‌رساند، برابر آراء واصله به این معاونت، با توجه به اینکه از سوی شعب محترم هفدهم و چهل ودوم دیوان عالی کشور در خصوص مرجع صالح برای رسیدگی به دعوای اعتراض به رای هیات حل‌اختلاف موضوع ماده 38 آیین‌نامه معاملات شهرداری تهران (اصلاحی به موجب قانون اصلاح و تسرّی آیین‌نامه معاملات شهرداری مصوّب 1355 با اصلاحات بعدی به شهرداری‌های مراکز استانها، کلانشهرها و شهرهای بالای یک میلیون نفر جمعیت مصوب 1390)، آراء مختلف صادر شده است، جهت طرح موضوع در هیات عمومی دیوان عالی کشور، گزارش امر به شرح ذیل تقدیم می‌شود:
الف) به حکایت دادنامه شماره 140268390012609911 - 1402/08/24 شعبه پنجاه‌وسوم دادگاه عمومی حقوقی تهران، در خصوص دعوای شهرداری تهران به طرفیت شرکت فنی مهندسی م. به خواسته ابطال رای کمیسیون ماده 38 قانون اصلاح و تسرّی آیین‌نامه معاملات شهرداری تهران، چنین رای صادر شده است:
«... نظر به اینکه رسیدگی به اعتراض به اصل رای موضوع دعوی (به مانند رای کمیسیون ماده ی 100 شهرداری) در صلاحیت دیوان عدالت اداری است، بنابراین رسیدگی به دیگر خواسته‌های خواهان نیز در صلاحیت دیوان عدالت اداری است و این دادگاه خود را صالح به رسیدگی ندانسته و با استناد به مواد 10، بند 1 ماده 84 و 89 قانون آیین دادرسی دادگاه‌های عمومی و انقلاب در امور مدنی مصوب 1379 و بند الف ماده 10 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب 1392 مجمع تشخیص مصلحت نظام، قرار عدم صلاحیت خود را به صلاحیت و شایستگی دیوان عدالت اداری صادر می‌کند.»
متعاقباً، شعبه دهم تجدیدنظر دیوان عدالت اداری به موجب دادنامه شماره 140231390002410022 - 1402/09/18، چنین رای داده است:
«... حسب رای وحدت رویه شماره 2307 و 2308 - 1400/08/04 هیات عمومی دیوان عدالت اداری، رسیدگی به دعاوی اعتراض به آراء هیات موضوع ماده 38 آیین‌نامه معاملات شهرداری‌ها از صلاحیت شعب دیوان عدالت اداری خارج و در صلاحیت محاکم عمومی حقوقی است و رای وحدت رویه یاد شده تا زمان صدور رای وحدت‌رویه جدید از سوی هیات عمومی دیوان عالی کشور یا هیات عمومی دیوان عدالت اداری که مغایر با رای سابق باشد یا وضع قانون جدید مغایر با آن دارای اعتبار است و نظر به اینکه در این خصوص رای وحدت رویه جدیدی از سوی هیات‌های عمومی یاد شده صادر نشده است اما قانون دیوان عدالت اداری اصلاح گردیده و قانون جدید از [تاریخ] 1402/03/22 لازم‌الاجرا شده است پس باید تغییرات قانون جدید را بررسی نمود تا معلوم شود قانون جدید به حیات حقوقی رای وحدت‌رویه یاد شده پایان بخشیده یا خیر و در این میان دو تغییر در قانون جدید دارای اهمیت است که هر دو را بررسی می‌کنیم الف) صلاحیت شعب دیوان تابع پاسخ به سه پرسش است 1- چه شخصی می‌تواند نزد شعب دیوان عدالت اداری شکایت کند 2- از چه موضوعی می‌تواند شکایت کند 3- از چه مرجعی می‌تواند نزد شعب یاد شده شکایت کند و نظر به اینکه صلاحیت شعب از جهت پاسخ به پرسش آخر دچار دگرگونی نشده است و طرف‌های شکایت در قانون سابق و قانون جدید یکسان هستند اما از حیث اشخاصی که می‌توانند شکایت کنند یک دگرگونی رخ داده است و حسب تبصره2 ماده 3 قانون جدید تصریح شده است اشخاص حقوقی حقوق عمومی هم می‌توانند از آراء و تصمیمات مراجع اختصاصی اداری نزد شعب تجدیدنظر دیوان عدالت اداری اعتراض نمایند و دگرگونی دیگر از حیث موضوع شکایت در وضع تبصره3 ماده 10 رخ داده است و آن اینکه دعاوی مربوط به انعقاد قراردادهای اداری در صلاحیت شعب دیوان عدالت اداری قرار گرفته حال باید ببینیم این دو تغییر ناسخ رای وحدت رویه یاد شده است یا خیر و روشن است که تغییر نخست ناسخ آن نمی‌باشد زیرا مبنای صدور رای وحدت‌رویه یاد شده این نبوده که چه شخصی می‌تواند از آراء هیات به شعب دیوان اعتراض نماید که با توسعه اشخاص مشمول حکم قانون در قانون جدید رای وحدت رویه بی‌اعتبار شود بلکه استدلال هیات عمومی در صدور رای وحدت رویه این بوده که این هیات به دعاوی ناشی از عقود و قراردادها رسیدگی می‌کند و به جهت ترافعی بودن دعاوی آن اعتراض نسبت به آراء این هیات از صلاحیت شعب دیوان خارج است. ب) تغییر دوم هم ناسخ رای وحدت رویه نمی‌باشد زیرا درست است رسیدگی به بخشی از دعاوی مربوط به قراردادهای اداری در صلاحیت شعب دیوان واقع شده است. امّا اوّلاً، قانون جدید، تمامی قراردادهای اداری را در برمی‌گیرد پس قانون جدید یک قانون عام است و قانون سابق یعنی قانون اصلاح و تسرّی آیین‌نامه معاملات شهرداری تهران با اصلاحات بعدی به شهرداری‌های مراکز استانها، کلانشهرها و شهرداری‌های بالای یک میلیون نفر جمعیت مصوب 1390 که رای وحدت‌رویه در خصوص کمیسیون موضوع آن صادر شده خاص است و عام لاحق ناسخ خاص سابق نمی‌باشد. ثانیاً، دعاوی موضوع تبصره 3 ماده 10 در صلاحیت شعب بدوی دیوان عدالت اداری است و دعاوی موضوع بند 2 ماده 10 در صلاحیت شعب تجدیدنظر دیوان عدالت اداری است و تبصره 3 نمی‌تواند ناسخ رای وحدت‌رویه باشد. بر این مبانی و نظر به اینکه حسب ماده 89 قانون دیوان عدالت اداری تا بلااثر شدن رای وحدت‌رویه، این رای برای شعب دیوان عدالت اداری لازم‌الاتباع است این شعبه دیوان خود را صالح به رسیدگی ندانسته و موضوع را در صلاحیت دادگاه‌های عمومی حقوقی می‌داند و مستنداً به ماده 48 قانون دیوان عدالت اداری، قرار عدم صلاحیت به شایستگی و صلاحیت شعبه 53 دادگاه عمومی حقوقی تهران صادر و اعلام می‌دارد.»
با ارسال پرونده به دیوان عالی کشور جهت حل‌اختلاف، شعبه هفدهم به موجب دادنامه شماره 140206390001035015 - 1402/12/20، چنین رای داده است:
«... با توجه به ادّله زیر: 1- در بند 2 ماده 10 قانون دیوان عدالت اداری اصلاحی 1402 به صورت مطلق رسیدگی به اعتراضات و شکایات از آراء و تصمیمات قطعی مراجع شبه قضایی صرف نظر از موضوعی که در صلاحیت این مراجع است، به دیوان عدالت اداری محوّل شده است و عدم صلاحیت دیوان عدالت اداری نیاز به نصّ صریح قانونی دارد که چنین نصّی در مورد اعتراض به آراء کمیسیون ماده 38 آیین‌نامه معاملات شهرداری‌ها وجود ندارد. 2- اینکه اعلام شود چون منشا اختلاف ناشی از قرارداد است لذا در این موارد اعتراض باید در دادگاه مورد رسیدگی قرار گیرد، استدلال قابل پذیرشی نیست؛ چون که همان گونه که در بند 1 مطرح شد، ملاک صلاحیت دیوان عدالت، اعتراض به تصمیمات کمیسیون‌های شبه قضایی است نه محتوای آنها و از طرفی در تبصره 1 ماده 10 قانون دیوان عدالت اداری نیز با توسعه صلاحیت‌های این مرجع، رسیدگی به دعوای مطالبه خسارت که می‌تواند ناشی از قرارداد هم باشد با شرایطی به دیوان عدالت اداری محول شده است. 3- اینکه رای این کمیسیون چون توسط قاضی کمیسیون صادر می‌شود لذا رسیدگی به اعتراض آن خارج از صلاحیت‌های دیوان عدالت اداری است نیز استدلال ناموجّهی می‌باشد؛ چون در وضعیت مشابه در تبصره 5 ماده واحده قانون تعیین تکلیف چاه‌های آب فاقد پروانه بهره‌برداری که رای هیات توسط قاضی عضو صادر می‌شود، رسیدگی به این آراء در صلاحیت دیوان عدالت اداری دانسته شده است. 4- صلاحیت عام مراجع قضایی مانع از این نیست که سایر موضوعات قضایی و اداری که خارج از صلاحیت‌های عام دادگستری دانسته شده در مرجع اختصاصی غیر دادگستری مورد رسیدگی قرار گیرد. 5 - آراء وحدت‌رویه دیوان عدالت اداری برای دیوان عالی کشور لازم‌الاجرا نمی‌باشد. بنابراین در اجرای ماده 14 قانون دیوان عدالت اداری و ماده 28 قانون آیین دادرسی دادگاه‌های عمومی و انقلاب در امور مدنی، با تایید نظر شعبه 53 دادگاه عمومی حقوقی شهرستان تهران و اعلام صلاحیت شعبه نهم [دهم] تجدیدنظر دیوان عدالت اداری حل‌اختلاف می‌گردد.»
ب) به حکایت دادنامه شماره 140226390000605198 - 1402/02/30 شعبه اول دادگاه عمومی حقوقی شهرستان اراک، در خصوص دعوای آقای مسعود... به طرفیت شهرداری اراک به خواسته صدور حکم مبنی بر ابطال دادنامه صادره از هیات حل‌اختلاف موضوع ماده 38 قانون اصلاح و تسرّی آیین‌نامه معاملات شهرداری، چنین رای صادر شده است:
«... با توجه اینکه حسب اصول 170 و 173 قانون اساسی و بند دوم ماده 10 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری، صلاحیت رسیدگی به آرای قطعی و تصمیم‌های کمیسیون و مراجع شبه قضایی از نظر نقض قوانین و مقررات یا مخالفت با آنها بدون استثنا در صلاحیت دیوان عدالت اداری قرار گرفته است. قانونگذار در بند دوم ماده 10 قانون دیوان عدالت اداری برخی مصادیق مهم مراجع شبه قضایی را بیان کرده و از لفظ «مانند» در آن بهره گرفته است. موارد بیان شده در بند دو ماده مذکور حصری نیست و جنبه تمثیلی دارد و اساساً با در نظر گرفتن عمومیت موجود در اصل 173 قانون اساسی باید به صلاحیت عام شعب دیوان در رسیدگی به آرای مراجع شبه قضایی قائل بود مگر آنکه به موجب قانون خاص این امر از صلاحیت دیوان خارج شده باشد. علاوه بر اطلاق این بند که مویّد صلاحیت عام دیوان در رسیدگی به شکایت از آرای کمیسیون‌ها و مراجع شبه قضایی است، استثنای مقرر در ذیل ماده مذکور نیز مثبت این برداشت است. قانونگذار در مقام بیان استثنائات صلاحیت شعب دیوان، تنها آراء و تصمیم‌های مراجع قضایی (دادگاه عمومی، دادگاه‌های انتظامی قضات دادگستری و نیروهای مسلح و دیگر مراجع قضایی دادگستری) را از شمول صلاحیت شعب دیوان عدالت اداری خارج دانسته است. به این موضوع در رای شماره 252 مورخ 1380/08/13 هیات عمومی دیوان عدالت اداری نیز اشاره شده است. علاوه بر استدلال به عمل آمده، تایید مطلب اینکه موضوع رسیدگی به اعتراض آراء صادره از مراجع شبه قضایی که قاضی عضو این مراجع رای صادر می‌کند، موضوعی بدون سابقه قانونی در نظم حقوقی ایران نیست. از جمله مصداق‌های این موضوع، کمیسیون بهره‌برداری از آب‌های زیرزمینی، موضوع تبصره 5 قانون تعیین تکلیف چاه‌های آب فاقد پروانه است؛ با این شرح که اگرچه آرای این کمیسیون را قاضی منصوب رئیس قوه قضائیه صادر می‌کند اما مستند به بخش اخیر این تبصره، اعتراض به آرای این کمیسیون در صلاحیت دیوان عدالت اداری قرار گرفته است. با گرفتن وحدت ملاک از کمیسیون بهره‌برداری از آب‌های زیر زمینی که دارای عضو قاضی و رای قطعی و لازم الاجراست، اعتراض به رای هیات موضوع ماده 38 قانون اصلاح و تسرّی آیین‌نامه معاملات شهرداری تهران به کلانشهرها و نظارت بر آرای آن نیز که دارای عضو قاضی و رای قطعی و لازم الاجراست، در دیوان عدالت اداری می‌باشد. بنابراین با استدلال صورت گرفته این دادگاه صلاحیت ذاتی برای رسیدگی ندارد و مستنداً به مواد 26، 27، 28، بند اول ماده 84 و ماده 89 قانون آیین دادرسی مدنی، قرار عدم صلاحیت به شایستگی شعب بدوی دیوان عدالت اداری صادر و اعلام می‌نماید.»
متعاقباً، شعبه نهم تجدیدنظر دیوان عدالت اداری به موجب دادنامه شماره 140231390001413529 - 1402/06/04، چنین رای داده است:
«... به موجب نص صریح ماده 38 آیین‌نامه معاملات شهرداری تهران مصوب 24 دیماه 1354 کمیسیون کشور مجلس شورای ملی و 25 فروردین 1355 کمیسیون کشور مجلس سنا با اصلاحیه‌های بعدی و رای شماره 2307 و 2308 مورخ 1400/08/04 هیات عمومی دیوان عدالت اداری به اختلافات ناشی از معاملات موضوع آیین‌نامه که بین طرفین ایجاد می‌شود در هیات مذکور رسیدگی می‌شود در صورت رفع نشدن اختلاف، هریک از طرفین قرارداد می‌توانند به دادگاه صلاحیت‌دار مراجعه نمایند. با امعان نظر به مراتب فوق و منشا قراردادی اختلاف و خروج موضوعی از بند 2 ماده 10 قانون دیوان، این شعبه با نفی صلاحیت از خود با اعتقاد به صلاحیت رسیدگی محاکم عمومی حقوقی مستنداً به مواد 10،11،12و13 قانون آیین دادرسی مدنی و مواد 10،14و48 قانون دیوان عدالت اداری قرار عدم صلاحیت به شایستگی رسیدگی شعبه اول دادگاه عمومی حقوقی دادگستری شهرستان اراک صادر و اعلام می‌نماید... »
با ارسال پرونده به دیوان عالی کشور جهت حل‌اختلاف، شعبه چهل ودوم به موجب دادنامه شماره 140206390001002806 - 1402/12/09، چنین رای داده است:
«... اختلاف محقّق است و نظر شعبه نهم تجدیدنظر دیوان عدالت اداری صحیح و منطبق با موازین قانونی می‌باشد، زیرا: 1- با عنایت به اوراق و محتویات پرونده و دادخواست تقدیمی و مفاد حکم مورد اعتراض، منشا اختلاف ناشی از قرارداد است و قراردادها پس از انعقاد و در دوره اعتبار و حتی پس از آن دارای آثار و تبعات ذاتاً حقوقی و قضایی هستند و در صورت حدوث اختلاف، مستلزم رسیدگی قضایی در مراجع قضایی صالحه می‌باشند و این در حالی است که بند 2 ماده 10 قانون دیوان عدالت اداری که مورد استناد دادگاه محترم اراک قرار گرفته راجع به تصمیمات و اقدامات ماموران واحدهای دولتی، اعم از وزارتخانه‌ها و سازمان‌ها و موسسات و شرکت‌های دولتی و شهرداری‌ها و سازمان تامین اجتماعی و تشکیلات و نهادهای انقلابی و موسسات وابسته به آنها در امور راجع به وظایف آنها بوده که در واقع ناظر به اموری است که در مقام انجام وظایف اداری به آنها محوّل گردیده و در مقام اعمال حاکمیت انجام می‌گیرد و تصمیمات و اقدامات مذکور به علّت خلاف قانون بودن آن یا عدم صلاحیت مامور و یا مرجع تصمیم‌گیرنده یا اقدام‌کننده یا تصمیم خارج از اختیارات و یا تجاوز از آن یا سوء‌استفاده از اختیارات یا نقض قوانین و مقررات، موجب تضییع حق افراد گردد که در واقع موارد مذکور دعوای اداری بوده و جنس و ذات آنها با امور قضایی و حقوقی متفاوت است و در مانحن فیه نیز نوع دعوا، مدنی و از جنس حقوقی و قضایی بوده و با منشا قراردادی است و از امور مقیّد در بند 2 ماده 10 قانون دیوان عدالت اداری خارج است. 2- هر چند اعضای کمیسیون ماده 38 قانون اصلاح و تسرّی آیین‌نامه معاملات شهرداری‌ها متشکل از اعضای اداری و قضایی و بخش خصوصی است، اما به تصریح قانون مذکور تصمیم نهایی با عنوان حکم از طرف قاضی منتخب رئیس قوه قضاییه برای حل و فصل اختلافات صادر می‌گردد، بنابراین حکم صادره توسط قاضی با آراء صادره توسط سایر هیات‌ها و کمیسیون‌ها متفاوت بوده و از جنس قضایی و واجد اوصاف و خصوصیات و اعتبار رای مقام قضا است و از مصادیق تصمیمات و آراء مراجع اختصاصی اداری موضوع بند 2 ماده10 قانون دیوان عدالت اداری نمی‌باشد و با عنایت به مشابهت و همانندی هیات موضوع ماده 38 قانون مذکور با کمیسیون ماده 56 قانون حفاظت و بهره‌برداری از جنگل‌ها و منابع طبیعی که رای مذکور قابل اعتراض در دیوان عدالت اداری نیست و دادگستری به موجب اصل 159 قانون اساسی به عنوان مرجع رسمی تظلّمات و شکایات، مرجع صالح اعتراض به رای مذکور است، رای کمیسیون ماده 38 نیز از همان قاعده تبعیت می‌کند. 3- رای کمیسیون آب‌های زیرزمینی که مورد استناد دادگاه محترم قرار گرفته موردی استثنایی است که توسط قانونگذار در قانون مربوطه (تبصره 5 ماده واحده قانون تعیین تکلیف چاه‌های آب فاقد پروانه مصوّب 1389/04/13) تصریح گردیده و با عنایت به ذیل اصل 173 قانون اساسی بلااشکال است، در غیر موارد تصریح می‌بایست بر اساس عمومات و اصول و قواعد عمل گردد. 4- موضوعات مورد اختلاف مطروحه در کمیسیون ماده38 غالباً از جنس امور مدنی موضوع قانون مدنی و قوانین مشابه از قبیل الزام به انجام تعهد، بیع، تهاتر، پیمان، اجاره بوده که دارای ماهیت ذاتی و محض حقوقی بوده و واجد جنبه ترافعی است و با توجه به اینکه رسیدگی در کمیسیون مذکور راجع به حقوق اصحاب دعوا در یک قرارداد و معامله است و عنایت به ذات و جنس حقوقی داشتن موضوعات مطروحه و ترافعی بودن آن، رعایت تشریفات و الزامات قانون آیین دادرسی مدنی ضرورتی اجتناب ناپذیر است که رعایت آن با توجه به نوع و نحوه رسیدگی در دیوان عدالت اداری نه مطلق بلکه با شرایطی امکان‌پذیر که در قانون مربوطه به شکل اقتضائی تصریح شده است. 5 - هر چند در قانون اصلاح و تسرّی آیین‌نامه معاملات شهرداری در خصوص مرجع اعتراض به رای کمیسیون ماده 38 که توسط قاضی صادر می‌گردد به سکوت برگزار گردیده، لکن با عنایت به وحدت ملاک رای وحدت‌رویه شماره699 مورخ 1386/03/22 هیات عمومی دیوان عالی کشور، محاکم عمومی دادگستری صلاحیت رسیدگی دارند. 6 - با عنایت به اینکه مطابق اصل 159 قانون اساسی مرجع رسمی تظلّمات و شکایات دادگستری است و صلاحیت دیوان عدالت اداری مقیّد و مقرّر در اصل 173 قانون مذکور استثنائی است، لذا در موارد تردید در صلاحیت می‌بایست مطابق عمومات عمل گردد. بنابراین با عنایت به مراتب فوق و توجهاً به تبصره ماده 14 قانون اصلاح تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب 1402/02/10 ضمن تایید قرار عدم صلاحیت شماره 140231390001413529 مورخ 1402/06/04 شعبه نهم تجدیدنظر دیوان عدالت اداری و نقض قرار عدم صلاحیت شماره 140226390000605198 مورخ 1402/02/30 شعبه اول دادگاه عمومی حقوقی شهرستان اراک، با اعلام صلاحیت محاکم عمومی حقوقی دادگستری (شعبه اول دادگاه عمومی حقوقی شهرستان اراک) حل‌اختلاف می‌گردد....»
چنانکه ملاحظه می‌شود، شعب هفدهم و چهل ودوم دیوان عالی کشور، در خصوص مرجع صالح برای رسیدگی به دعوای اعتراض به رای هیات حل‌اختلاف موضوع ماده 38 آیین‌نامه معاملات شهرداری تهران (اصلاحی به موجب قانون اصلاح و تسرّی آیین‌نامه معاملات شهرداری مصوب 1355 با اصلاحات بعدی به شهرداری‌های مراکز استانها، کلانشهرها و شهرهای بالای یک میلیون نفر جمعیت مصوب 1390) با استنباط مختلف از تبصره 3 و بند 2 ماده 10 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری، اختلاف نظر دارند به طوری که شعبه هفدهم موضوع را شکایت از آراء و تصمیمات قطعی مراجع شبه قضایی دانسته و به صلاحیت دیوان عدالت اداری نظر داده است، اما شعبه چهل و دوم به لحاظ اینکه منشا اختلاف ناشی از قرارداد بوده و واجد جنبه ترافعی است، دادگاه عمومی حقوقی را صالح به رسیدگی دانسته است.
بنا به مراتب، در موضوع مشابه، اختلاف استنباط محقق شده است، لذا در اجرای ماده 471 قانون آیین دادرسی کیفری به منظور ایجاد وحدت رویه قضایی، طرح موضوع در جلسه هیات عمومی دیوان عالی کشور درخواست می‌گردد.
معاون قضایی دیوان عالی کشور در امور هیات عمومی - غلامرضا انصاری
ب) نظریه نماینده محترم دادستان کل کشور
احتراماً، درخصوص پرونده وحدت رویه شماره 4/1403 راجع به اختلاف رویه حادث‌شده بین شعب محترم هفدهم و چهل و دوم دیوان عالی کشور با استنباط مختلف از تبصره 3 و بند 2 ماده 10 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری، در خصوص «مرجع صالح برای رسیدگی به دعوای اعتراض به رای هیات حل‌اختلاف موضوع ماده 38 آیین‌نامه معاملات شهرداری تهران (اصلاحی به موجب قانون اصلاح و تسرّی آیین‌نامه معاملات شهرداری مصوّب 1355 با اصلاحات بعدی به شهرداری‌های مراکز استانها، کلانشهرها و شهرهای بالای یک میلیون نفر جمعیت مصوب 1390)» به نمایندگی از دادستان محترم کل کشور به شرح ذیل اظهار عقیده می نمایم:
1- مستفاد از مفاد مواد مختلف آیین‌نامه معاملات شهرداری تهران مصوب 1355 و نیز قانون اصلاح و تسرّی آیین‌نامه معاملات شهردای تهران به شهرداری‌های مراکز استانها و کلانشهرها و شهرهای بالای یک میلیون نفر جمعیت مصوّب سال 1390، صلاحیت هیات حل‌اختلاف مضوع ماده 38 آیین‌نامه مذکور ناظر به رسیدگی به اختلافات ناشی از معاملات موضوع این آیین‌نامه بوده و در ماده یک آیین‌نامه نیز معاملات مشمول این آیین‌نامه در سه گروه دسته بندی شده اند. توجه به این مقررات، بیانگر این است که صلاحیت هیات حل‌اختلاف موضوع ماده 38 آیین‌نامه یادشده عام نبوده تا همه معاملات شهرداری را شامل شود، بلکه خاص بوده و محدود به معاملات مقرر در ماده 1 همان آیین‌نامه است و معاملات دیگر از قبیل: معاملات موضوع بند 10 ماده 55 قانون شهرداری، قراردادهای تامین مالی مثل مشارکت در ساخت و قراردادهای تهاتری شهرداری که مصادیقی از عقد معاوضه موضوع ماده 464 قانون مدنی است و همچنین اختلافات ناشی از معاملات بورس اوراق بهادار و معاملات مشمول شرایط عمومی پیمان و... از شمول صلاحیت هیات حل‌اختلاف مذکور، خارج بوده و مطابق اصل 159 قانون اساسی، رسیدگی به این دعاوی در صلاحیت عام دادگاه‌ها می‌باشد و جملگی این مقررات دلالت بر این دارد که ماهیت رسیدگی هیات مزبور، رسیدگی به اختلافات ناشی از معاملات قرارداد است که جنبه ترافعی داشته و فاقد وصف اداری است.
2- دیوان عدالت اداری، به موجب اصل 173 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، عالی ترین مرجع برای رسیدگی به شکایت از اقدامات دستگاه‌های اداری به تفصیل مقرر در ماده 10 قانون دیوان عدالت اداری با اصلاحات مصوب 1402 بوده و علی‌الاصول صلاحیت آن ناظر بر اموری است که ماهیت اداری دارند و رسیدگی به اموری که ماهیت قراردادی دارند، از صلاحیت دیوان عدالت اداری خارج بوده و از دیرباز رویه قضایی خود دیوان عدالت اداری نیز دلالت بر این امر داشته و در آراء متعدد از جمله آراء شماره 2307 و 2308 مورخ 1400/08/04 این اصل به عنوان یکی از مبانی صلاحیت دیوان عدالت اداری مورد تایید و تاکید قرار گرفته است و بر اساس همین مبانی، در ذیل تبصره 3 الحاقی به ماده 10 قانون دیوان عدالت اداری مصوب 1402/02/10 به این مهم تصریح گردیده و مقرر شده: «... رسیدگی به دعاوی ناشی از اجرای قرارداد فی مابین طرفین در صلاحیت دیوان عدالت اداری نیست...» و با وجود صراحت این تبصره، چون رای قاضی هیات حل‌اختلاف موضوع آیین‌نامه معاملات شهرداری‌ها ناظر بر حل و فصل اختلافات ناشی از قرارداد است و دیوان عدالت اداری نیز صلاحیت اظهارنظر در مورد اختلافات ناشی از قراردادها را ندارند، لذا رسیدگی به اعتراض نسبت به رای قاضی هیات موصوف نمی‌تواند در صلاحیت دیوان عدالت اداری دانسته شود.
3- با توجه به ماهیت رای قاضی هیات حل‌اختلاف موضوع ماده 38 آیین‌نامه معاملات شهرداری‌ها که به حل و فصل اختلافات ناشی از قرارداد می پردازد و دارای اوصاف ترافعی محض است، و برخلاف آنچه در رای شعبه محترم هفدهم دیوان عالی کشور آمده است، قدر مشترکی با رای قاضی کمیسیون رسیدگی به امور آب های زیرزمینی موضوع قانون تعیین تکلیف چاه های آب فاقد پروانه بهره‌برداری مصوّب 1389 ندارد، چون حفر چاه غیر مجاز، ماهیت ترافعی نداشته و قدر مشترکی با موضوعات مقرّر در آیین‌نامه معاملات شهرداری‌ها ندارد تا بتوان از آن وحدت ملاک اخذ نمود. در حالی که ماهیت رای قاضی هیات موضوع ماده38 یاد شده با رای قاضی هیات تعیین تکلیف اراضی اختلافی موضوع اجرای ماده 56 قانون حفاظت و بهره‌برداری از جنگل ها و مراتع که ماهیت حل و فصل اختلاف در مالکیت و جنبه ترافعی دارد، دارای قدر مشترک بوده و می توان از وحدت ملاک آن استفاده نمود و همانند آن، قائل به صلاحیت دادگاه‌های عمومی برای رسیدگی به اعتراض نسبت به رای قاضی هیات گردید. فلذا با توجه به مراتب فوق و همچنین موارد ذکر شده در رای شعبه محترم چهل دوم دیوان عالی کشور که در متن گزارش منعکس شده است، رای شعبه چهل و دوم دیوان عالی کشور منطبق با مقررات قانونی بوده و قابل تایید است.
ج) رای وحدت رویه شماره 849 - 1403/04/19 هیات عمومی دیوان عالی کشور
به موجب بند 2 ماده 10 قانون دیوان عدالت اداری مصوب 1402/02/10 رسیدگی به اعتراضات و شکایات از آراء و تصمیمات هیات‌های رسیدگی به تخلفات اداری و کمیسیون‌ها منحصراً از حیث نقض قوانین و مقررات یا مخالفت با آن در صلاحیت دیوان عدالت اداری است، لکن با توجه به اینکه آراء صادره از هیات حل‌اختلاف موضوع ماده38 قانون اصلاح و تسرّی آیین‌نامه معاملات شهرداری تهران مصوب 1355 با اصلاحات بعدی به شهرداری‌های مراکز استانها، کلانشهرها و شهرهای بالای یک میلیون نفر جمعیت مصوب سال 1390، ناظر به اختلافات فی‌مابین شهرداری با اشخاص حقیقی یا حقوقی ناشی از معاملات مشمول قانون مذکور است، که به لحاظ داشتن ماهیت حقوقی و ترافعی آن از امور مقیّد در ماده 10 قانون دیوان عدالت اداری خارج است و با توجه به اصل صلاحیت عام دادگستری، مرجع رسیدگی اعتراض به آراء صادره از هیات حل‌اختلاف یادشده با رعایت قانون آیین دادرسی دادگاه‌های عمومی و انقلاب در امور مدنی، دادگاه عمومی است. بنابراین، رای شعبه چهل و دوم دیوان عالی کشور که با این نظر انطباق دارد با اکثریت آراء اعضای هیات عمومی صحیح و قانونی تشخیص داده شد. این رای طبق ماده 471 قانون آیین دادرسی کیفری مصوب 1392 با اصلاحات و الحاقات بعدی در موارد مشابه برای شعب دیوان عالی کشور، دادگاه‌ها و سایر مراجع اعم از قضایی و غیر آن لازم‌الاتباع است.
رئیس هیات عمومی دیوان عالی کشور - محمّدجعفر منتظری