صورتجلسه نشست قضایی
تاریخ برگزاری: 1385/08/07
برگزار شده توسط: استان مازندران/ شهر ساری
موضوع
قابلیت اجرای قانون زمین شهری در مستثنیات مالکانه
پرسش
در یکی از شهرهای مازندران که فاقد محدوده و حریم قانونی شهری است قطعه زمینی توسط سازمان اصلاحات ارضی سابق به عنوان مستثنیات مالکانه معرفی و در مالکیت مالک اولیه آن مستقر می‌شود. بعداً اداره زمین شهری با تشخیص موات بودن این ملک، متقاضی ابطال سند و صدور سند به نام دولت می‌شود. حال سوال این است که:
الف - آیا قانون زمین شهری در مستثنیات مالکانه قابلیت اعمال و اجرا دارد؟ (با فرض استقرار زمین در محدوده و حریم قانونی شهر)
ب - آیا قانون زمین شهری در شهری که مقررات تبصره 1 ماده 4 قانون تعاریف و ضوابط تقسیمات کشوری اعمال نشده یعنی حریم و محدوده قانونی آن مشخص نشده باشد (به صرف شهری بودن) قابل اجرا است؟
ج - چنان‌چه اداره کشاورزی وقت (قبل از انقلاب اسلامی) قطعه زمینی را به شرکت تعاونی مسکن یا به اشخاص برای مسکن واگذار کرده باشد، آیا مقررات اداره زمین شهری در این‌گونه اراضی قابل اعمال است؟
د - اگر قبلاً بین متصرف زمین و اداره کشاورزی محل به استناد ماده واحده و تبصره‌های 1 و 2 قانون مرجع تشخیص اراضی موات و ابطال آن مصوب تیر 1365 و آیین‌نامه اجرای آن، حکم قطعی بر غیرموات بودن ملک صادر شده باشد، آیا زمین شهری می‌تواند به ادعای این‌که ملک فعلاً در محدوده شهر واقع شده است به اجرای مقررات قانون زمین شهری اقدام کند؟
نظر هیئت عالی
اگر زمین زراعی در اجرای قانون اصلاحات ارضی به عنوان مستثنیات مالکانه شناخته شده و به حکم قانون در تملک مالک باقی مانده باشد و در زمان اجرای قانون لغو مالکیت اراضی شهری این زمین در محدوده و حریم قانونی شهر قرار گرفته باشد، مقررات قانون لغو مالکیت اراضی شهری نسبت به زمین مزبور قابل اجرا است. در نهایت، چون زمین مسبوق به کشت و زرع بوده است نمی‌توان آن را موات تلقی کرد، بلکه زمین بایر بوده و تابع مقررات مربوط به اراضی بایر است. دولت نیز به عنوان زمین موات نمی‌تواند آن را تملک کند.
بدیهی است، اگر زمین از سوی اداره کشاورزی به اشخاص حقیقی یا حقوقی برای احداث بنا واگذار شده باشد و اشخاص مزبور اقدام به احداث بنا نکرده باشند و زمین موات باقی مانده باشد، به حکم قانون لغو مالکیت اراضی شهری تملک آن از سوی سازمان زمین شهری بلااشکال است.
نظر اکثریت
با اجرای مقررات اصلاحات ارضی محدوده مالکیت افراد مشخص شده و به دلالت بندهای (ب) و (پ) ماده 6 این قانون اراضی قابل تقسیم که شامل مقررات این قانون می‌شوند عبارت‌اند از: الف - زمین‌های مازاد بر حد نصاب مواد 2 و 3 این قانون. ب - زمین‌های موات. ج - زمین‌های بایر. اما مستثنیات از ماده 2 در بندهای (1) و (2) ماده 2 همین قانون که شامل باغات میوه، چای و نیز اراضی مکانیزه هستند، از محدوده اعمال این قانون منفک شدند. در نتیجه، مالکین با بقای مالکیت آنها، در این‌گونه اراضی مستقر شدند. با برپایی انقلاب شکوه‌مند اسلامی و تصویب قانون اساسی، به حکایت ماده 45 این قانون انفال و ثروت‌های عمومی از جمله اراضی موات و... در اختیار حکومت اسلامی قرار گرفت. در راستای این اصل قانون مرجع تشخیص اراضی موات و ابطال اسناد آن (مصوب 1365/9/30) در مجلس شورای اسلامی به تصویب رسید. برابر ماده واحده همین قانون، به منظور تولید محصولات کشاورزی، صنعتی و ایجاد اشتغال و مصارف عام‌المنفعه و نیز برطرف ساختن نیاز دستگاه‌های دولتی و نهادهای انقلاب اسلامی و شهرداری‌ها و ایجاد مسکن کلیه اسناد و مدارک مربوط به غیردولت، مربوط به اراضی موات، واقع در خارج از محدوه‌ی استحفاظی شهرها (به استثنای اراضی که توسط مراجع ذی‌صلاح دولت جمهوری اسلامی ایران واگذار شده بود) باطل و این قبیل اراضی در اختیار دولت جمهوری اسلامی قرار گرفت. پس تا این مرحله چنان‌چه زمین موات شناخته می‌شد وزارت کشاورزی با تشخیص هیأت هفت نفره به ابطال سند آنها اقدام و در صورت تحقق اختلاف بین مالک و اداره کشاورزی، این اختلاف به حکم قطعی دادگاه مرتفع می‌شد. طبعاً این قانون در زمان حاکمیت خود فقط در خارج از محدوده‌ی شهرها قابلیت اعمال و اجرا داشت. بنا بر آنچه ذکر شد، اگر به اختلاف حادث در تشخیص فوق، مرجع قضایی رسیدگی و حکم مقتضی صادر کرده باشد با استناد به اعتبار امر مختوم، رسیدگی مجدد آن در مرجع دیگر (در فرض بند چهارم سوال) یعنی طرح ادعای مجدد اداره زمین شهری، توجیه قانونی نداشته و نخواهد داشت. موید این نظر رأی وحدت رویه شماره 429 - 1385/7/26 دیوان‌عالی اداری است که اخیراً صادر شده است. در سال 1366 به جهات مقید در ماده 1 قانون زمین شهری این قانون به تصویب مجلس شورای اسلامی رسید. برابر ماده 16 این قانون کلیه زمین‌های موات شهری اعم از این‌که در اختیار اشخاص یا بنیاد یا نهادهای انقلاب باشد، در اختیار دولت قرار می‌گیرد و کلیه اسناد آنها باطل اعلام می‌شود. در ماده 2 همین قانون اراضی شهری زمین‌هایی تعریف شد که در محدوده قانونی و حریم استحفاظی شهرها و شهرک‌ها قرار گرفته‌اند. مضاف بر این‌که به حکایت ماده 1 تصویب‌نامه راجع به تعاریف محدوده‌ی قانونی و حریم استحفاظی شهرها مورد عمل در قانون زمین شهری، محدوده‌ی قانونی شهرها مورد عمل در قانون زمین شهری محدوده‌ای دانسته شد که مطابق تبصره 1 ماده 4 قانون تعاریف و ضوابط تقسیمات کشوری مصوب سال 1362 تعیین می‌شد. بنابراین، ملاک عمل در تشخیص محدوده‌ی شهرها تبصره 1 از ماده 4 از قانون پیش‌گفته خواهد بود. چنان‌چه قطعه زمینی، قبلاً خارج از محدوده‌ی شهر قرار داشته و هم اکنون در محدوده‌ی شهر قرار گرفته باشد، با احراز این امر مقررات قانون زمین شهری حاکمیت خواهد داشت و در غیر این‌صورت قانون تشخیص اراضی موات حاکم خواهد بود. بدیهی است، در صورت حدوث اختلاف، بررسی جامع‌تر قضیه و نیز استعلام از مراجع ذی‌ربط مفید به فایده خواهد بود. مضاف این‌که ملاک، در تشخیص هر یک از موارد، صرفاً مقررات تبصره و ماده مرقوم خواهد بود ولاغیر. در پاسخ به بند (ج) سوال، ذکر این نکته ضروری است که اگر مستثنیات مالکانه مالک آن‌گونه که ذکر شد یکی از اراضی موضوع بندهای (1) و (2) ماده 2 (محدوده‌ی مالکیت افراد در قانون اصلاحات ارضی) یعنی زمین بایر و یا اراضی مکانیزه باشد، حسب مورد اراضی بایر و یا اراضی مکانیزه که تحت کشت بوده‌اند، از اراضی مشمول هر دو قانون (تشخیص اراضی موات و زمین شهری) خروج موضوعی داشته و دارند، چرا که به تصریح قانون آن دسته از اراضی که در زمره مستثنیات قرار گرفتند، زمین‌هایی بودند که زیر کشت بوده و یا سابقه عمران و احیا داشته‌اند. از سوی دیگر، این‌گونه زمین‌ها با محدوده‌ی معین و مشخصی (از اراضی موضوع واگذاری به زارعین) جدا شده و در مالکیت مالکین مستقر شده‌اند، یعنی دولت در لفظ عام در زمان خود صحت مالکیت مالکین زمین‌های مذکور را گواهی و تأیید کرده است. لذا دیگر نمی‌توان به ادعای موات بودن (به هر طریق) آنها را از ید مالکین آن خارج کرد.
در بحث واگذاری زمین از سوی اداره کشاورزی به اشخاص، اعم از حقوقی و حقیقی، آن هم برای شرکت تعاونی و یا مسکن گفته می‌شود، این واگذاری تابع قرارداد و شرایط خاص خود بوده و هست. چنان‌چه شخص در محدوده‌ی مالکیت و در موعدی که برای وی تعیین شده است، مبادرت به تصرف یا احداث بنا کند دخالت بعدی سازمان زمین شهری میسر نخواهد شد، مگر آن‌که ملک با وصف واگذاری، همچنان موات باقی مانده باشد. در این شکل مقررات مربوط قابل اعمال خواهد بود.
بنا بر آن چه ذکر شد:
الف - دخالت سازمان زمین شهری در مستثنیات مالکانه، توجیه قانونی ندارد. در فرض که سازمان به ادعای موات بودن زمین به اعمال مقررات خود اقدام کند. با طرح اعتراض، در مراجع ذی‌صلاح اقدامات انجام شده بی‌اثر تلقی خواهد شد.
ب - طبق ماده 2 قانون اراضی شهری و قانون زمین شهری و ماده 10 این قانون و آیین‌نامه مربوط، محدوده‌ی قانونی و حریم استحفاظی شهر باید تعیین شود تا محدوده‌ی مورد عمل سازمان زمین شهری معین شود. در غیر این‌صورت اجرای قانون فوق میسر نیست.
ج - چنان‌چه بعد از انقلاب اسلامی مشخص شود، زمین موضوع واگذاری (قبل از انقلاب) همچنان موات باقی مانده است، حسب مورد اعمال مقررات قانون تشخیص اراضی موات و یا قانون زمین شهری بلامانع خواهد بود.
د - با توجه به اعمال مقررات قانون تشخیص اراضی موات در یک ملک، اعمال مجدد قانون زمین شهری درباره همان ملک، صرفاً به ادعای این‌که زمین در محدوده‌ی اراضی شهری قرار گرفته است، صحیح نیست چرا که موضوع دارای اعتبار امر مختومه بوده و اداره زمین شهری، در این فرض قائم‌مقام هیأت هفت نفره تشخیص اراضی موات شناخته خواهد شد.
نظر اقلیت
(الف) - با فرض این‌که ملکی به عنوان مستثنیات معین شده باشد چنان‌چه در زمان حاکمیت هر یک از قوانین تشخیص اراضی موات و قانون زمین شهری هم چنان موات مانده باشد، اجرای قوانین اخیر حسب مورد درباره آن بلامانع است.
(ب) - مع‌الاصول محدوده‌ی استحفاظی و حریم شهر مشخص بوده و در صورت تردید می‌توان از مراجع ذی‌ربط استعلام و در نهایت این محدوده را معین کرد.
اقلیت در سایر بندها با اکثریت اتفاق‌نظر داشتند.