کلاسه پرونده: 91/1315
شاکی: ستار محمدی
موضوع: عدم ابطال دستورالعمل شماره 5031-12664 - 9/8/1390 مدیرکل امور فنی مستمریهای صندوق تامین اجتماعی
تاریخ رای: دوشنبه 5 اسفند 1392
شماره دادنامه: 945
مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری
گردش کار: آقای ستار محمدی به موجب دادخواستی ابطال دستورالعمل شماره 5031-12664 - 1390/08/09 مدیرکل امور فنی مستمریهای صندوق تامین اجتماعی را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که: " احتراماً، مستفاد از منطوق و مفهوم صدر ماده 59 قانون برنامه پنجم توسعه « آن دسته از کارکنان دستگاهها که مشمول قانون تامین اجتماعی هستند از هر حیث از جمله شرایط بازنشستگی و سایر مزایا نیز تابع قانون مذکور و اصلاحات آن می‌شوند» جای تردیدی در شمول قانون « تبصره 2 ماده 76 قانون تامین اجتماعی» بر کارمندان دستگاهها و شرکتهای دولتی که تابع صندوق تامین اجتماعی باشند، باقی نمی گذارد حال با توجه به این که سازمان با صدور دستور اداری 5031/12664- 1390/08/09 کارمندان دستگاهها را مستثنی کرده و صرفاً کارکنانی را مشمول قرار داده که تحت شمول قانون کار هستند، شکایت خود را نسبت به دستور مذکور تقدیم می دارم و معتقدم اگر هدف قانونگذار آن طور که سازمان بیان می‌دارد می بود، لزومی به تاسیس و ایجاد این ماده قانونی نبود بلکه به عکس با تاسیس این قانون هر گونه ابهام و مانع را مرتفع تا کلیه شاغلان (اعم از کارگر و کارمند) که مشمول صندوق تامین اجتماعی هستند از هر حیث از جمله بازنشستگی و بازنشستگی پیش از موعد، تابع این قانون باشند. از طرفی اصلاحیه 1386/02/05 که در دستور اداری معترضٌ عنه نام برده شده با قانون اخیر (ماده 59 برنامه پنجم....) در قسمت مورد بحث (کارگران) اثر خود را از دست داده و قانون مصوب مجلس (ماده 59 اخیرالتصویب) قدرت و نفوذ دارد و از هر جهت ملاک باید باشد. بنا به جهات مذکور و به صراحت متن ماده 59 قانون برنامه پنجم توسعه، دستور اداری صادر شده از سازمان تامین اجتماعی جایگاه قانونی ندارد و دایره شمول قانون را کاملاً مضیق کرده است. لذا بدواً صدور دستور موقت مبنی بر توقف دستور اداری، سپس در ماهیت ابطال آن مورد استدعاست. " متن دستورالعمل مورد اعتراض به قرار زیر است: " اداره کل استان خوزستان موضوع: بازنشستگی کارکنان رسمی دستگاههای دولتی استان خوزستان با سلام و صلوات بر محمد(ص) و آل محمد(ص) بازگشت به نامه شماره 32590/ف م-60- 1390/06/21 به استحضار می رساند: در اجرای ماده 59 قانون برنامه پنجم توسعه جمهوری اسلامی ایران مصوب 1389/10/15 مجلس شورای اسلامی «کارکنان دستگاههای اجرایی مشمول قانون تامین اجتماعی از هر جهت از جمله شرایط بازنشستگی و سایر مزایا تابع مفاد ماده 76 قانون تامین اجتماعی و اصلاحات آن (به استثناء تبصره 4 ماده 76 جهت زنان مشمول قانون تامین اجتماعی که دارای آیین‌نامه استخدامی خاص بوده) هستند» و از طرفی وفق مفاد تصویب نامه شماره 124610/ت44547ک- 1389/06/06 کمیسیون موضوع اصل 138 قانون اساسی مبنی بر اصلاح تبصره ماده (1) آیین‌نامه اجرایی بند (5) جزء (ب) ماده واحده قانون اصلاح تبصره (2) الحاقی ماده (76) قانون مصوب سال 1380 مجمع تشخیص مصلحت نظام، موضوع تصویب نامه شماره 15365/ت36005ه-- 1386/02/05 هیات وزیران «مشاغل مورد ادعای کلیه کارگران موضوع قانون نحوه بازنشستگی جانبازان انقلاب اسلامی و جنگ تحمیلی و معلولان عادی و شاغلان مشاغل سخت و زیان آور مصوب 1367 و اصلاحات بعدی آن که شاغل در دستگاههای اجرایی (وزارتخانه ها، موسسات و شرکتهای دولتی و...) می‌باشند قابل طرح در کمیته های بدوی و تجدیدنظر استانی بوده و در مورد بازنشستگی پیش از موعد در مشاغل سخت و زیان آور مشمول تبصره (2) الحاقی به ماده (76) قانون و آیین‌نامه مربوط با رعایت سایر مقررات جاری خواهند بود.» لذا با توجه به شرح پیشگفت درخواست بازنشستگی کارمندان و سایر کارکنان دستگاههای اجرایی که مشمول قانون کار نبوده دارای آیین‌نامه استخدامی خاص هستند می باید همچنان بر مبنای تبصره (2) ماده (1) آیین‌نامه اجرایی قانون اصلاح قانون نحوه بازنشستگی جانبازان انقلاب اسلامی و جنگ تحمیلی و... مصوب سال 1385 هیات وزیران مورد رسیدگی قرار گیرند و طرح تقاضای بررسی مشاغل کارکنان موصوف در کمیته های استانی فاقد محمل قانونی می‌باشد. " در پاسخ به شکایت شاکی، مدیرکل دفتر امور حقوقی و دعاوی سازمان تامین اجتماعی به موجب لایحه شماره 23703/92/70- 1392/05/26 توضیح داده است که: " دفاع ماهوی در خصوص تبصره 2 الحاقی ماده 76 قانون تامین اجتماعی، سیر تحول آن لازم به توضیح است: بر اساس جزء 5 بند (ب) قانون مذکور، اجرای تبصره2 الحاقی منوط به تنظیم آیین‌نامه ای شد که می باید توسط سازمان تامین اجتماعی، وزارتخانه های کار و امور اجتماعی، بهداشت، درمان و آموزش پزشکی تهیه و به تصویب هیات وزیران می رسیده است. آیین‌نامه مذکور طی دو نوبت در سالهای 1380 و 1386 تهیه و به تصویب هیات وزیران رسیده و در حال حاضر نیز ملاک عمل اجرای قانون مذکور، آیین‌نامه اجرایی مشاغل سخت و زیان آور موضوع تصویب نامه شماره 15365/ت26005ه-- 1386/02/05 هیات وزیران است. بر اساس تبصره ماده یک آیین‌نامه یاد شده، مشمولان قانون نحوه بازنشستگی جانبازان انقلاب اسلامی ایران و جنگ تحمیلی و معلولان عادی و شاغلان مشاغل سخت و زیان آور مصوب 1367 و اصلاحات بعدی آن و همچنین مشمولان قانون حفاظت در برابر اشعه، مصوب 1368 و اصلاحات بعدی آن تابع قوانین و مقررات مربوط بوده و از شمول تبصره 2 ماده 76 و این آیین‌نامه خارج بوده اند. هیات دولت طی مصوبه شماره 124610/ت44547ک- 1389/06/06 تبصره ماده 1 آیین‌نامه را به شرح ذیل اصلاح کرد: « کارگران موضوع قانون نحوه بازنشستگی جانبازان انقلاب اسلامی ایران و جنگ تحمیلی و معلولان عادی و شاغلان مشاغل سخت و زیان آور مصوب 1367 و اصلاحات بعدی آن و قانون حفاظت در برابر اشعه مصوب 1368 که شاغل در دستگاههای اجرایی (وزارتخانه ها، موسسات و شرکتهای دولتی، شهرداریها، بانک‌ها و سازمانهایی که شمول حکم بر آنها مستلزم ذکر نام است) هستند. در مورد بازنشستگی پیش از موعد در مشاغل سخت و زیان آور مشمول این آیین‌نامه خواهند بود». بنابراین کارکنان مشمول قانون کار شاغل در مشاغل سخت و زیان آور دستگاههای اجرایی مجدداً مشمول قانون اصلاح تبصره 2 الحاقی ماده 76 قانون شده اند. اما وفق ماده 59 قانون برنامه پنج ساله توسعه جمهوری اسلامی ایران مصوب 1389/10/15 مجلس شورای اسلامی، آن دسته از کارکنان دستگاههای اجرایی که مشمول قانون تامین اجتماعی می‌باشند، از هر جهت از جمله شرایط بازنشستگی و سایر مزایا نیز تابع قانون تامین اجتماعی و اصلاحات آن هستند. بنابراین وجاهت قانونی شمول قانون اصلاح تبصره 2 ماده 76 قانون بر آن دسته از کارگران دستگاههای اجرایی که مشمول قانون تامین اجتماعی بوده و در مشاغل سخت و زیان آور نیز اشتغال دارند، از جزء 5 بند ب قانون مذکور کسب شده و با توجه به سیر مراحل مورد اشاره در بندهای 1 الی 3 کارکنان غیر مشمول قانون کار (غیر کارگر) شاغل در مشاغل سخت و زیان آور دستگاههای اجرایی کماکان جهت بهره مندی از مزایای بازنشستگی مشمول قانون نحوه بازنشستگی جانبازان انقلاب اسلامی و... و شاغلان سخت و زیان آور مصوب 1368 مجلس شورای اسلامی بوده و از همان قانون تبعیت می کنند که این امر با عبارت « از جهت بازنشستگی تابع قانون تامین اجتماعی و اصلاحات بعدی آن...» در متن ماده 59 قانون برنامه پنجم توسعه منافاتی ندارد. همان طور که قبلاً به استحضار رسید، شاکی به صورت ضمنی مدعی فسخ تبصره 2 ماده 76 و مقررات مرتبط با آن است و این ادعا صرفاً متکی و مستند به مفهوم ماده 59 قانون برنامه پنجم توسعه است که این امر به لحاظ اصول و قواعد فقهی امری غیر محتمل و بعید است. علاوه بردلایلی همچون اصل عدم نسخ و استصحاب، اعتبار قانون سابق که باید در تفسیر ماده مذکور در نظر گرفته شود، باید توجه کرد که در مواردی که جمع بین دو ماده امکان دارد نباید از نسخ صحبت کرد (الجمع مهما امکن اولی من الطرح) ماده مزبور تاب دو نوع تفسیر و برداشت حقوقی را داراست. یکی از تفاسیر همان است که شاکی در دادخواست خود بیان داشته است و همان طور که گفته شد نه تنها منجر به نسخ تبصره 2 ماده 76 و مقررات مرتبط می‌شود بلکه سایر قوانین حاکم در ارتباط با بازنشستگی از جمله قانون بازنشستگی جانبازان، آزادگان و معلولین، قانون بازنشستگی جانبازان انقلاب اسلامی و قانون حفاظت در برابر اشعه و قانون بازنشستگی پیش از موعد کارکنان دولت و سایر قوانین خارج از قانون تامین اجتماعی حاکم در موضوع بازنشستگی را نیز نسخ می‌نماید. نسخی که خوشایند طبع سلیم حقوقی نخواهد بود چرا که چنین تغییر و دگرگونی در همه این مقررات چرا صرفاً باید بر مبنای مفهوم یک ماده صورت گیرد؟ آیا این امکان وجود نداشته که قانونگذار صراحتاً تمام این قوانین را منسوخ اعلام می داشت؟ به نظر می‌رسد تفسیر دیگر و بهتری که منجر به نسخ هیچ یک از قوانین پیش گفته نشده و منطبق با قواعد اصولی و فقهی نیز باشد این است که ماده 59 با توجه به جایگاهی که قانون برنامه توسعه کشور داشته و یک قانون کلی است، بنا بر جایگاه و شان این قانون، ترسیم کننده اصول کلی برنامه ریزی کشور است و لذا منطقی نیست که از چنین قانونی انتظار داشت که مقررات خاص و دقیقی در مورد سایر حوزه های تخصصی قوانین دیگر معین نماید. بنابراین تفسیر این ماده که تعیین تکلیف نهایی موضوع را بر عهده قوانین تخصصی قرار می دهد، محتملتر و نزدیکتر به اصول فقهی و حقوقی است. به این تعبیر که ماده مذکور کارکنان دولت را تابع قانون تامین اجتماعی از هر جهت قرار داده است و این حکم می‌تواند به این معنی باشد که مقررات تامین اجتماعی در مورد چنین افرادی حاکم است. به عبارتی دقیقتر، عبارت مذکور به معنی احاله به مقررات تامین اجتماعی است و به خصوص عبارت «... تابع قانون تامین اجتماعی و اصلاحات آن می‌باشند...» همین معنا را القاء می‌نماید. بنابراین از ماده 59 قانون برنامه پنجم توسعه، امکان تعمیم و گسترش مشمولین قانون تامین اجتماعی و نسخ سایر قوانین مرتبط را نمی توان استنباط کرد. لذا با عنایت به دلایل مشروح فوق، رد دعوای مطروح از آن مرجع مورد استدعاست. " هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ یاد شده با حضور روسا، مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد. پس از بحث و بررسی، با اکثریت آراء به شرح آینده به صدور رای مبادرت می‌کند.
رای هیات عمومی
با توجه به این که ماده 59 قانون برنامه پنجم توسعه جمهوری اسلامی ایران مصوب سال 1389، دارای دو حکم کاملاً مستقل و مجزی از هم است به این نحو که در قسمت صدر ماده مذکور، شمول مقررات قانون تامین اجتماعی و اصلاحات آن بر کارکنان دستگاهها که مشمول قانون تامین اجتماعی هستند، مورد حکم قرار گرفته است و در قسمت پایانی آن اختصاص مزایای قانون کار به کارکنان مشمول قانون کار بیان شده است و با عنایت به این که قانون اصلاح تبصره 2 الحاقی ماده 76 قانون اصلاح مواد 72 و 77 و تبصره ماده 76 قانون تامین اجتماعی مصوب 1354 و الحاق دو تبصره به ماده 76 مصوب 1371 مصوب سال 1380، ناظر به بازنشستگی کارگران شاغل در کارهای سخت و زیان آور است و ارتباطی با شرایط بازنشستگی سایر مشمولان قانون تامین اجتماعی ندارد، بنابراین بخشنامه مورد شکایت مغایر قانون و قابل ابطال تشخیص نمی شود.
رئیس هیات عمومی دیوان عدالت اداری- محمدجعفر منتظری