شماره دادنامه: 140231390002617043
تاریخ دادنامه: 1402/10/09
شماره پرونده: 0106263
مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: آقای فریدون رضوانی با وکالت آقای محسن فردوسی
طرف شکایت: شورای اسلامی شهر بسطام
موضوع شکایت و خواسته: ابطال 1- بند (ب) ماده 27 عوارض ارزش افزوده ناشی از ارتقاء کاربری در راستای اجرای طرح های توسعه شهری، 2- ابطال جدول محاسبات واگذاری پارکینگ از تعرفه عوارض و بهای خدمات سال 1400، 3- ابطال عوارض آتش نشانی از تعرفه عوارض و بهای خدمات سال 1401 مصوب شورای اسلامی شهر بسطام
گردش کار: آقای محسن فردوسی به وکالت از شاکی به موجب دادخواستی ابطال ماده 27 عوارض ارزش افزوده ناشی از ارتقاء کاربری در راستای اجرای طرح های توسعه شهری و ابطال جدول محاسبات واگذاری پارکینگ از تعرفه عوارض و بهای خدمات سال 1400 و ابطال عوارض آتش نشانی و ابطال عوارض پذیره یک مترمربع از چند واحد (تجاری، خدماتی، اداری) با ارتفاع و دهانه مجاز از تعرفه عوارض و بهای خدمات سال 1401 مصوب شورای اسلامی شهر بسطام را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته به طور خلاصه اعلام کرده است که:
" صرف نظر از اینکه پلاک ثبتی موکل خارج از محدوده خدماتی شهرداری بسطام می‌باشد و تاکنون ارائه خدماتی از سوی شهرداری بسطام مطابق بند 1 ماده 35 قانون تشکیلات شوراهای اسلامی کشور ناظر به تعیین عوارض بر مبنای خدمات ارائه شده توسط شهرداری به موکل بنده نشده است و نظر به اینکه شورای اسلامی شهر اجازه اعمال وظایف مقرر در ماده 71 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور مصوب 1375 را فقط در محدوده قانونی شهرها دارا بوده و چنانچه دریافت عوارض را در حریم شهر به استناد مصوبه 11/620642-1375/04/01 ریاست جمهوری قانونی بدانیم چون نقاط حریم هر شهر توسط شهرداری تهیه و پس از تصویب شورای اسلامی شهر و تایید وزیر کشور و وزیر مسکن مشخص خواهد شد و شهرداری بسطام مستندی در این خصوص به موکل ارائه ننموده و صرف وقوع ملک موکل در حوزه ثبتی یا شهرداری بسطام مثبت در حریم بودن ملک موکل را نمی‌نماید وانگهی ملک موکل خارج از محدوده خدماتی شهرداری بسطام قرار داشته و هیچ گونه خدمتی به موکل ارائه نشده است اصولاً دریافت هرگونه عوارض تحت هر عنوان از طرف شهرداری و شورای اسلامی شهر بسطام فاقد وجاهت قانونی است. (رای شماره 835-1384/12/21 هیات عمومی دیوان عدالت اداری استدلالات فوق الذکر را تایید نموده است) از طرفی دیگر مطابق اصل 51 قانون اساسی و ماده 4 قانون تنظیم بخشی از مقررات دولت و تبصره 3 ماده 62 قانون برنامه پنجساله پنجم توسعه اخذ هرگونه مال، وجه، کالا، خدمات از شهروندان می‌بایست با تجویز قانونی باشد.
فارغ از موارد قانونی و استدلال فوق الذکر شورای اسلامی شهر بسطام در مقرره های تعیین عوارض سال 1400 و اجرا برای سال 1401 برخلاف موارد قانونی ذیل الذکر و برخلاف آرای متعدد هیات عمومی دیوان عدالت اداری در خصوص تعیین عوارض حذف پارکینگ و پذیره خدماتی و ارزش افزوده ناشی از تغییر کاربری و عوارض آتش نشانی به وضع قانون و مقرره هایی اقدام نموده که نتیجه آن اخذ عوارض و وجوه از آحاد مردم بسطام برخلاف مقررات و آرای متعدد هیات عمومی دیوان عدالت اداری است. در خصوص اخذ عوارض حذف پارکینگ برابر مستندات و استدلالات مرقوم در آرای شماره 116-1392/02/23، 1354-1395/12/17، 1186-1399/10/02 و 140109970905810188-1401/02/06 هیات عمومی دیوان عدالت اداری وضع عوارض برای کسری، حذف یا عدم تامین پارکینگ توسط شوراهای اسلامی مغایر با قانون و خارج از حدود اختیارات تشخیص و ابطال شده است لذا ابطال تعرفه مقرره در فصل سوم عوارض محلی شورای اسلامی شهر بسطام از هیات عمومی دیوان عدالت اداری تقاضا می‌گردد. توضیح اینکه شهرداری بسطام که مجری مصوبات شورای اسلامی شهر بسطام است مسبوقاً از ابطال مقرره عوارض حذف پارکینگ مستحضر شده ولی مجدداً برخلاف قانون و در تاریخ 1401/02/04 طی فیش صادره دریافت آن را از موکل بنده طلب نموده است.
در خصوص اخذ عوارض ناشی از تغییر کاربری: برابر آرای متعدد هیات عمومی دیوان عدالت اداری از جمله شماره 2322-1400/08/11 و 1310-1397/05/09 شرایط اخذ عوارض ارزش افزوده ناشی از تغییر کاربری به صراحت اعلام شده است نظر به اینکه مصوبه شورای اسلامی شهر بسطام و فیش صادره به موکل بنده مغایر این آرا می‌باشد ابطال این قسمت از مصوبه شورا تقاضا می‌گردد. از طرف دیگر شهرداری بسطام به استناد مصوبه شورای شهر این قسمت از عوارض را بر مبنای 5 برابر مساحت ملکی موکل احتساب و به صدور فیش معترض عنه اقدام نموده است. جالب اینجاست که شهرداری بسطام در رابطه با تراکم نیز همین فرمول را برای شهروندان داخل حریم قانونی شهر لحاظ نموده است و چون ملک موکل خارج از حریم قانونی شهر بوده و هیچ گونه تراکمی اخذ ننموده است لذا اخذ عوارض این قسمت از موکل که بر مبنای حریم قانونی شهر از شهروندان اخذ می‌گردد نیز نامشروع و خارج از حیطه وظایف و مسئولیت های شورای اسلامی شهر بسطام است.
در خصوص اخذ عوارض آتش نشانی: نظر به اینکه در فصل سوم از بخش دوم تعرفه بهای خدمات، عوارض بهای ارائه خدمات ایمنی و آتش نشانی مصوب گردیده است که ماخذ محاسبه آن معادل 5% عوارض صدور پروانه است که در هنگام صدور پروانه ساختمانی از اشخاص اخذ می‌گردد. لذا وضع بهای خدمات آتش سوزی و انفجار علاوه بر آن به صورت مضاعف بوده و فاقد وجاهت قانونی است. خدمات آتش نشانی شامل پیشگیری از حریق و اطفاء حریق و کلیه ملزومات آن می‌گردد و اخذ دوباره آن تحت عنوان آتش سوزی و انفجار سبب اجحاف است از طرف دیگر طبق بند 14 ماده 55 قانون شهرداری ها اتخاذ تدابیر موثر و اقدام لازم برای حفظ شهر از خطر حریق از وظایف شهرداری ها است و در هر آتش سوزی و انفجاری اگر شهرداری در زمینه پیشگیری کوتاهی و قصور نموده باشد یا تدابیر لازم را تمهید ننموده باشد، خود سبب تقصیر و مسئولیت شهرداری است. لذا شهرداری 5% عوارض پروانه را در زمان صدور پروانه ساختمانی از اشخاص مطالبه و اخذ می‌نماید تا اولاً: تدابیر موثری برای پیشگیری از آتش سوزی و انفجار و حریق اتخاد نماید. ثانیاً: در صورت بروز حریق با حضور به موقع آن را اطفاء نموده و مهار کند. لذا اخذ وجوه بابت امری که پیشگیری از آن برعهده شهرداری است و در صورت بروز کنترل و مهار آن نیز از وظایف شهرداری است جایز نمی‌باشد.
همچنین طبق ماده 1 قانون نوسازی و عمران شهری تامین نیازمندی های شهری و تاسیسات مورد نیاز عمومی از وظایف خاص شهرداری هاست. طبق ماده 2 قانون نوسازی و عمران شهری بر کلیه اراضی و ساختمان ها و مستحدثات شهر، عوارض خاص سالانه تعیین و به مصرف نوسازی و عمران شهری خواهد رسید. از طرف دیگر طبق تبصره 3 اصلاحی ماده 101 قانون شهرداریها 25% از خالص اراضی بالای 500 متر یا قیمت آن جهت سرانه های خدماتی از شهروندان و مالکین دریافت می‌شود. لذا بهای خدمات مذکور علاوه بر وجوه ماخوذه شهرداری بابت خدمات است. شایان ذکر است طبق ماده 59 قانون رفع موانع تولید مصوب 1394 درخواست یا دریافت وجه مازاد بر عوارض قانونی هنگام صدور پروانه یا بعد از صدور پروانه توسط شهرداری ها ممنوع است. همچنین طبق ماده 4 قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت مصوب 1380 و تبصره 3 ماده 62 قانون برنامه پنجم توسعه مصوب 1389 اخذ هرگونه وجه بدون مجوز قانونی ممنوع است. لذا نظر به اینکه عوارض اعلامی و مبالغ مندرج در فیش صادره از طرف شهرداری بسطام به موکل بنده که متضمن اجرای مصوبات شورای اسلامی شهر بسطام می‌باشد و این قسمت از مصوبات صرف نظر از اینکه مخالف آرای صادره از هیات عمومی دیوان عدالت اداری می‌باشند. همچنین با توجه به اینکه مبالغ مندرج در فیش صادره به موکل از طرف شهرداری بسطام برخلاف دفترچه ارزش منطقه ای املاک سازمان مالیاتی کشور مورد محاسبه غیرقانونی قرار گرفته است. ابطال این قسمت از مصوبات شورای اسلامی شهر بسطام مصوب سال 1400 به دلیل مغایرت با آرای هیات عمومی دیوان عدالت اداری و استدلالات تقدیمی و مستنداً به ماده 88 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب 1392 از آن هیات عمومی تقاضا می‌گردد. "
متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است:
تعرفه عوارض و بهای خدمات سال 1400 شورای اسلامی شهر بسطام
ماده 27: عوارض ارزش افزوده ناشی از ارتقاء کاربری در راستای اجرای طرح های توسعه شهری (بعد از تصمیم کمیسیون ماده 5)
عوارض ارزش افزوده ناشی از ارتقاء کاربری و یا طرح های توسعه شهری:
....
" ب: ارزش افزوده ناشی از ارتقاء کاربری در راستای طرح های توسعه شهری در اراضی بزرگراه و خارج از محدوده مساحت زیربنا در صورتی که مجوز از جهادکشاورزی شهرستان داشته باشد) به شرح ذیل دریافت می‌گردد.
| ردیف | شرح موضوع | نحوه محاسبه (هرمترمربع بریال) |
| 1 | ساخت و ساز تجاری صنعتی و.... | 5 برابر تراکم P 5 |
رعایت قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغی الزامی است."
| جدول محاسبات واگذاری پارکینگ | ||||
| تعداد جمعیت | واحد 1 | واحد 2 | واحد 3 | تبصره1: عوارض تراکم تا متراژ اولین سطح اشغال مجاز مسکونی و خدماتی قابل وصول نمی‌باشد ولیکن چنانچه مالک بیش از سطح اشغال مجاز اقدام به ساخت نماید، مشمول پرداخت تراکم خواهد شد. تبصره2: چنانچه واگذاری پارکینگ جهت املاک واقع در معابر 15 متر و بالاتر باشد با افزایش ضریب (2/30) محاسبه می‌گردد. تبصره(1): در صورتی که براساس ضوابط احداث پارکینگ در یک ساختمان ضرورت داشته باشد، شهرداری حق دریافت عوارض حذف پارکینگ را ندارد بنابراین چنانچه در نقشه ساختمانی تعداد پارکینگ مورد نیاز طبق ضوابط شهرسازی، پارکینگ در نظر گرفته نشود، صدور پروانه ساختمانی ممنوع می‌باشد مگر در شرایط خاص که شامل 6 بند ذیل می‌باشد. 1- ساختمان در بر خیابان های سریع السیر به عرض 45 متر و بیشتر قرار داشته و دسترسی به محل اتومبیل رو نداشته باشد. 2- ساختمان در فاصله یکصد متری تقاطع خیابان به عرض 20 متر و بیشتر واقع شده و دسترسی به محل اتومبیل رو نداشته باشد. 3- ساختمان در محلی قرار گرفته باشد که ورود به پارکینگ مستلزم قطع مستلزم قطع درختان کهن باشد که شهرداری اجازه قطع آن را نداده است. 4- ساختمان در برکوچه هایی قرار گرفته باشد که به علت عرض کم کوچه امکان عبور اتومبیل نباشد. 5- ساختمان در بر معبری قرار گرفته باشد که به علت شیب زیاد احداث پارکینگ در آن از نظر فنی مقدور نباشد. 6- در صورتی که وضع و فرم زمین زیر ساختمان به صورتی باشد که از نظر فنی نتوان در سطح طبقات احداث پارکینگ نمود تبصره(2)- شیب مقرر در بند 5 بر اساس ضوابط طرح تفصیلی تعیین می‌گردد. تبصره(3)- شهرداری موظف است درآمد حاصل از این تعرفه را به حساب جداگانه ای واریز و صرفاً در امر احداث پارکینگ عمومی هزینه نماید. تبصره(4)- براساس رای قطعی شماره 1481-1477 مورخ 1386/12/12 هیات عمومی دیوان عدالت اداری نظر به اینکه قانونگذار به شرح تبصره 5 ماده 100 قانون شهرداری تکلیف عدم رعایت پارکینگ و یا کسری آن را معین و متخلف را براساس رای کمیسیون های مقرر در آن ماده به پرداخت جریمه محکوم نموده وصول عوارض در مورد عدم رعایت پارکینگ و یا کسری آن، خلاف هدف و حکم مقنن است. تبصره: شهرداری به هیچ وجه غیر مواردی که صراحتاً در قانون احداث پارکینگ منع شده استحقاق واگذاری بیش از 2 پارکینگ را ندارد برای واگذاری پارکینگ در موارد منع شده با 20% افزایش نسبت به بهای پارکینگ در واحد 2 محاسبه شود. |
| پارکینگ مسکونی | 50000000 | 55000000 | 60000000 | |
| پارکینگ تجاری | 55000000 | 60000000 | 65000000 | |
| پارکینگ سایر کاربری ها | 55000000 | 60000000 | 65000000 | |
|
| ||||
مصوبه مربوط به اخذ عوارض آتش نشانی از تعرفه عوارض و بهای خدمات سال 1401 شورای اسلامی شهر بسطام
" عوارض خدمات آتش نشانی براساس فرمول ذیل محاسبه می‌گردد نحوه دریافت عوارض مذکور از زمان صدور پروانه ساخت می‌باشد.
تبصره: از املاک مسکونی به ازای هر واحد با قیمت مقطوع 5000000 ریال و در زمان صدور پروانه مسکونی به ازای هر واحد مبلغ 4000000 ریال دریافت می‌گردد.
سایر کاربری ها طبق فرمول محاسبه می‌شود:
2/P × Z × S = A
A: جمع عوارض آتش نشانی
S: مساحت اعیان ملک
Z: ضریب عوارض در تعرفه عوارض و بهاء خدمات (تجاری و اداری 3 و سایر کاربری ها2)
P: قیمت منطقه ای موضوع ماده 64 قانون مالیات های مستقیم "
در پاسخ به شکایت مذکور، رئیس شورای اسلامی شهر بسطام به موجب لایحه ای که به شماره 2743-1401/11/30 ثبت دفتر هیات عمومی دیوان عدالت اداری شده توضیح داده است که:
"اولاً: عوارضی بابت پارکینگ از خواهان دریافت نشده است لذا فیش مورد شکایت خواهان واریز نشده و مجدداً و پس از ابطال فیش دوم در سال 1401 مجدداً صادر که در آن آیتم پارکینگ حذف شده است. لذا شاکی فیش واریزی را کتمان کرده و ارائه ننموده است. دوماً: اخذ پذیره در هنگام صدور پروانه برای کاربری های انتفاعی از جمله تجاری صنعتی و اداری و حتی مسکونی با عنوان زیربنا نص صریح قانون می‌باشد که مطابق قانون پذیره نیز از ایشان دریافت شده است. سوماً: در خصوص ارزش افزوده ناشی از تغییر کاربری برابر آراء متعدد دیوان عدالت اداری از جمله 367 الی 381-1397/03/08 اخذ ارزش افزوده پس از اعلام نظر کمیسیون ماده 5 بلامانع می‌باشد که طبق قانون از ایشان بابت تغییر کاربری زراعی به تجاری ارزش افزوده دریافت شده است که اخیراً نیز به صورت قانون رسمی به تمام شهرداری ها ابلاغ و لازم الاجرا می‌باشد. رای شماره 1847-1397/11/23، 1310-1397/05/09 و 1308-1397/05/09 چهارماً: دریافت عوارض آتش نشانی برابر مصوبات شورای شهر در هر سال ابلاغ و دریافت می‌گردد که بابت ملک شاکی نیز در زمان صدور پروانه دریافت گردیده چرا که ملک نامبرده در حریم شهر می‌باشد و مشمول ارائه خدمات می‌باشد لذا قابلیت وصول عوارض و خدمات آتش نشانی برابر مصوبه شورای اسلامی شهر را دارا می‌باشد. مطابق ماده 100 اخذ عوارض در حریم شهر یا در محدوده مستلزم اخذ مجوز از شهرداری بوده و اخذ مجوز و صدور پروانه مستلزم محاسبه و پرداخت عوارض قانونی می‌باشد لذا دعوای خواهان در این قسمت نیز فاقد وجاهت بوده در نهایت تقاضای رد دعوا مورد استدعا می‌باشد. "
در اجرای ماده 84 قانون دیوان عدالت اداری پرونده به هیات تخصصی شوراهای اسلامی دیوان عدالت اداری ارجاع و هیات مذکور به موجب دادنامه شماره 140231390002200456-1402/08/24 تعرفه عوارض پذیره یک مترمربع از چند واحد (تجاری، خدماتی، اداری) با ارتفاع و دهانه مجاز و بند (الف) ماده 27 عوارض ارزش افزوده ناشی از ارتقاء کاربری در راستای اجرای طرح های توسعه شهری از تعرفه عوارض و بهای خدمات سال 1401 مصوب شورای اسلامی شهر بسطام را قابل ابطال تشخیص نداد و رای به رد شکایت صادر کرد. رای مذکور به دلیل عدم اعتراض از سوی رئیس و یا ده نفر از قضات دیوان عدالت اداری قطعیت یافت.
رسیدگی به بند (ب) ماده 27 و جدول محاسبات واگذاری پارکینگ از تعرفه عوارض و بهای خدمات سال 1400 و عوارض آتش نشانی از تعرفه عوارض و بهای خدمات سال 1401 مصوب شورای اسلامی شهر بسطام در دستورکار جلسه هیات عمومی قرار گرفت.
هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 1402/10/09 با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.
رای هیات عمومی
الف. با توجه به اینکه براساس آراء متعدد هیات عمومی دیوان عدالت اداری از جمله دادنامه‌های شماره 1477 الی 1481 مورخ 1386/02/02، شماره 1018 مورخ 1393/06/17 و شماره 840 الی 860 مورخ 1396/09/07 این هیات وضع عوارض برای کسری، حذف یا عدم تامین پارکینگ توسط شوراهای اسلامی شهر مغایر با قانون و خارج از حدود اختیار تشخیص و ابطال شده است، بنابراین جدول محاسبات واگذاری پارکینگ در سال 1400 که به تصویب شورای اسلامی شهر بسطام رسیده، به دلایل مذکور در دادنامه‌های فوق‌الاشاره خلاف قانون و خارج از حدود اختیار بوده و مستند به بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 ابطال می‌شود.
ب. با توجه به اینکه اراضی مربوط به مصوبه مورد شکایت خارج از حریم بوده و شهرداری نقشی در آن ایفا نمی‌کند و هیچ گونه خدماتی نیز در این خصوص ارائه نمی‌دهد و طبق ماده 5 قانون تاسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران بررسی و تصویب طرح های تفصیلی شهری و تغییرات آنها در استان توسط کمیسیون مقرر در این ماده انجام می‌شود و تعیین عوارض ارزش افزوده برای املاک و اراضی قبل از طرح در کمیسیون ماده 5 بدون اخذ مجوز از مراجع ذیربط قانونی مغایر با قانون است، بنابراین بند (ب) ماده 27 تعرفه عوارض محلی سال 1400 شهردرای بسطام که تحت عنوان عوارض ارزش افزوده ناشی از ارتقاء کاربری در راستای اجرای طرح های توسعه شهری به تصویب رسیده، خلاف قانون و خارج از حدود اختیار است و مستند به بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 ابطال می‌شود.
ج. براساس بند 14 ماده 55 قانون شهرداری اتّخاذ تدابیر موثر و اقدام لازم برای حفظ شهر از خطر سیل و حریق و همچنین رفع خطر از بناها و دیوارهای شکسته و خطرناک واقع در معابر عمومی و کوچه‌ها و اماکن عمومی و دالان های عمومی و خصوصی و پر کردن و پوشاندن چاه ها و چاله‌های واقع در معابر و جلوگیری از گذاشتن هر نوع اشیاء در بالکن ها و ایوان های مشرف و مجاور به معابر عمومی که افتادن آنها موجب خطر برای عابرین است و جلوگیری از ناودان ها و دودکش های ساختمان که باعث زحمت و خسارت ساکنین شهرها باشد، از وظایف شهرداری ها است و برمبنای ماده 59 قانون رفع موانع تولید رقابت پذیر و ارتقای نظام مالی کشور مصوب سال 1394 درخواست یا دریافت وجه مازاد بر عوارض قانونی هنگام صدور پروانه یا بعد از صدور پروانه توسط شهرداری ها ممنوع است و با توجه به مراتب فوق، تعرفه اخذ عوارض آتش نشانی در سال 1401 که به تصویب شورای اسلامی شهر بسطام رسیده، خلاف قانون و خارج از حدود اختیار است و مستند به بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 ابطال می‌شود. این رای براساس ماده 93 قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوب 1402/02/10) در رسیدگی و تصمیم گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است./
حکمتعلی مظفری
رئیس هیات عمومی دیوان عدالت اداری