شماره دادنامه: 369
تاریخ دادنامه: 28/5/1392
کلاسه پرونده: 90/280
مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: آقای رضا خراسانی با وکالت آقایان اصغر ایران منش پاریزی و پوریا رضی
موضوع شکایت و خواسته: ابطال نامه شماره 141/16940-28/3/1385 مدیرکل دفتر حفاظت و بهره برداری از آبهای زیر زمینی وزارت نیرو
گردش کار: آقای رضا خراسانی با وکالت آقایان اصغر ایران منش پاریزی و پوریا رضی، به موجب دادخواستی ابطال بخشنامه شماره 141/16940-1385/03/28 مدیرکل دفتر حفاظت و بهره برداری از آبهای زیر زمینی وزارت نیرو را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که: " با سلام احتراماً به استحضار می رساند، مدیرکل دفتر حفاظت و بهره برداری از آبهای زیر زمینی وزارت نیرو طی بخشنامه شماره 141/16940- 1385/03/28 مقرر فرمودند « آبدهی چاه به جای قنات بایستی بر اساس متوسط آبدهی پنج سال منتهی به خشک شدن یا کاهش فاحش محاسبه گردد...» لذا بخشنامه صدرالاشاره با اصل تفکیک قوا، مصرح در قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران و قوانین مصوبه جاریه مغایرت دارد زیرا: مطابق ماده 51 قانون توزیع عادلانه آب مصوب مجلس شورای اسلامی مورخ 1361/12/16 که مقرر می دارد: «آیین‌نامه اجرایی این قانون توسط وزارتهای نیرو و کشاورزی بر حسب مورد تهیه و پس از تصویب هیات وزیران قابل اجرا خواهد بود.» همچنین مطابق تبصره 3 ماده 11 آیین‌نامه اجرایی فصل دوم قانون توزیع عادلانه آب مصوب هیات وزیران مورخ 1363/07/18 « میزان بهره برداری در مورد چاهها و قنوات موضوع مواد 10 و 11 بر مبنای معدل آبدهی لحظه ای پنج سال قبل از تاریخ ممنوعیت منطقه یا خشک شدن آنها منظور می‌گردد.» با تدقیق در متون قانونی فوق مبرهن می‌شود که تعیین میزان بهره برداری از چاهها و قنوات بر مبنای معدل آبدهی لحظه ای پنج سال قبل از تاریخ ممنوعیت منطقه یا خشک شدن آنها منظور می‌شود و کارشناسان با توجه به ویژگیهای منطقه و سایر شرایط می‌توانند میزان بهره برداری را یا با توجه به معدل آبدهی پنج سال قبل از تاریخ ممنوعیت حفر چاه جدید در آن منطقه در نظر گیرند و یا با توجه به معدل آبدهی پنج سال قبل از تاریخ خشک شدن آن منطقه منظور دارند و این اختیاری است که مجلس شورای اسلامی به وزارتهای نیرو و کشاورزی داده است و لازم اجرا شدن آن را منوط به تصویب هیات وزیران گردانده است. در حالی که بخشنامه شماره 141/16940 مدیرکل دفتر حفاظت و بهره برداری از آبهای زیرزمینی وزارت نیرو از جهتی شاخص میزان بهره برداری از چاهها و قنوات را تنها بر مبنای معدل آبدهی پنج سال منتهی به خشک شدن یا کاهش فاحش محدود کرده است که این امر خلاف مصرح تبصره 3 ماده 11 آیین‌نامه اجرایی فصل دوم قانون توزیع عادلانه آب مصوب هیات وزیران مورخ 1363/07/18 است. از سوی دیگر ماده 51 قانون توزیع عادلانه آب مصوب مجلس شورای اسلامی مورخ 1361/12/16 تعیین تکلیف در این خصوص را بر عهده وزارتخانه های نیرو و کشاورزی و منوط به تصویب هیات وزیران گذاشته است و از این جهت نیز صدور بخشنامه ای از سوی مقام فوق، خارج از حدود اختیارات قانونی و خلاف مصرح ماده 51 قانون توزیع عادلانه آب است. علی ای حال از آن جا که مدیرکل دفتر حفاظت و بهره برداری از آبهای زیرزمینی وزارت نیرو اختیار وضع چنین بخشنامه ای را نداشته است و تنها می توانستند از طریق وزارت نیرو به هیات وزیران پیشنهاد خود را جهت تصویب ارائه نمایند لذا تقاضای صدور حکم بر ابطال بخشنامه مورد شکایت را داریم. " متن نامه مورد اعتراض به قرار زیر است: " با سلام عطف به نامه شماره 6171/30- 1385/03/08 در ارتباط با نحوه تعیین میزان بهره برداری مجاز برای مجوزهای چاههای تغییر مکان یافته در دشتهای ممنوعه به استحضار می رساند: ضروری است به کارشناسانی که جهت رسیدگی به تقاضاهای تغییر محل چاه یا حفر چاه به جای قنات متقاضیان، به محل مورد نظر اعزام می‌شوند تاکید شود که مفاد تبصره 3 ماده 11 آیین‌نامه اجرایی فصل دوم قانون توزیع عادلانه آب را دقیقاً رعایت کرده و بر اساس مندرجات بخشنامه های ارسالی از جمله بخشنامه شماره 100/33374 - 1380/10/04 معاونت وقت امور آب و پیوست آن در زمان تهیه گزارش کارشناسی مشخصات چاه، خصوصاً آبدهی آن را بر اساس متوسط آبدهی پنج سال منتهی به خشک شدن یا کاهش فاحش تعیین نمایند.- مدیرکل دفتر حفاظت و بهره برداری از آبهای زیرزمینی " در پاسخ به شکایت مذکور، مدیرکل دفتر حقوقی وزارت نیرو، به موجب لایحه شماره 410/25233/90- 1390/07/18 توضیح داده است که: " احتراماً، در خصوص دادخواست آقایان پوریا رضی، رضا خراسانی و اصغر ایران منش موضوع پرونده کلاسه 9009980900025930 به خواسته ابطال نامه شماره 141/16940 - 1385/03/28 اداره کل دفتر حفاظت و بهره برداری از آبهای زیرزمینی شرکت مدیریت منابع آب ایران موارد ذیل را به استحضار می رساند: الف- ایرادات شکلی 1- به موجب قانون دیوان عدالت اداری، صلاحیت دیوان به موارد مندرج در بندهای 3 گانه ماده 13 احصاء شده که مفاد نامه معترضٌ عنه واجد هیچ یک از عناوین تصمیم، اقدام و... نیست تا قابلیت طرح شکایت علیه آن وجود داشته باشد. بدیهی است متن نامه شماره 141/16940- 1385/03/28 مدیرکل دفتر حفاظت و بهره برداری از آبهای زیرزمینی شرکت مدیریت منابع آب ایران صرفاً یک نامه اداری در تبیین فرآیند رسیدگی به درخواستهای مربوط و سیاست گذاریهای داخلی و تعیین خط مشی است که شرکت مذکور نیز به موجب شرح وظایف و اساسنامه خود و آیین‌نامه اجرایی فصل دوم قانون توزیع عادلانه آب تهیه و تنظیم شده است. بنابراین نامه شماره 141/16940- 1385/03/28 بخشنامه نبوده بلکه صرفاً یک نامه داخلی و در پاسخ به استعلام ارائه شده است. لذا ابطال نامه اداری و داخلی خارج از صلاحیت دیوان عدالت اداری بوده و دعوای مطروح به کیفیت حاضر قابل طرح علیه وزارت نیرو نخواهد بود. مضافاً این که شکایت شاکی از اقدامات اداره کل حفاظت منابع آبهای زیرزمینی بوده و اداره مذکور یکی از ادارات کل شرکت مدیریت منابع آب ایران بوده و شرکت مذکور نیز به موجب مواد 6 و 4 اساسنامه خود دارای شخصیت حقوقی مستقل است. لذا اداره کل حفاظت از منابع آبهای زیرزمینی فاقد شخصیت حقوقی مستقل است تا بتواند طرف شکایت قرار گیرد. 2- با توجه به بند یک مبنی بر این که نامه مورد نظر بخشنامه نیست، لذا موضوع اساساً از صلاحیت آن هیات خارج و لازمه پیگیری و تعقیب موضوع از ناحیه شاکیان، منوط به اثبات ذی نفع بودن و سمت آنها مانند سایر دعاوی دیوان عدالت اداری است زیرا که در مانحن فیه، شاکیان هیچ گونه دلیلی مبنی بر تضرر از نامه یاد شده یا سمت خویش ارائه نکرده اند. 3- مطابق اصل 170 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، هر کس می‌تواند ابطال تصویب نامه ها و آیین‌نامه های دولتی که مخالف با قوانین و مقررات اسلامی یا خارج از حدود اختیارات قوه مجریه است را از دیوان عدالت اداری تقاضا نماید. با توجه به این که نامه اداری شماره 141/164940 - 1385/03/28 دفتر حفاظت و بهره برداری از آبهای زیرزمینی متضمن وضع قواعد عام و کلی نیست. لذا موردی برای رسیدگی و اتخاذ تصمیم در هیات عمومی دیوان عدالت اداری ندارد. ب- اشکالات ماهوی: 1- مفاد نامه شماره 141/16940- 1385/04/28 دفتر حفاظت و بهره برداری از آبهای زیرزمینی شرکت مدیریت منابع آب ایران صرفاً در راستای استعلام ماخوذه شرکت آب منطقه ای کرمان و فقط خطاب به شرکت موصوف صادر و ابلاغ شده است و وضع یک قاعده عام و کلی تلقی نشده که نیاز به شکایت و بلااثر شدن آن در دیوان عدالت اداری باشد. بلکه روال و گردش کار قانونی پرونده و تاکید دفتر مذکور بر رعایت ماده 51 قانون توزیع عادلانه آب و آیین‌نامه اجرایی فصل دوم آن بوده است. 2- مطابق تبصره 5 ماده واحده قانون تعیین تکلیف چاههای آب فاقد پروانه بهره برداری مصوب 1389 کمیسیون رسیدگی به امور آبهای زیر زمینی مرکب از یک نفر قاضی با حکم رئیس قوه قضاییه، یک نفر نماینده سازمان جهاد کشاورزی استان با حکم رئیس سازمان و یک نفر نماینده شرکت آب منطقه ای استان با حکم مدیرعامل شرکت تشکیل و جهت رسیدگی به اختلافات ناشی از اجرای قانون مارالذکر پیش بینی شده است و کلیه دعاوی اشخاص علیه دولت را در خصوص موضوع و چاههای فاقد پروانه بهره برداری، بدواً در این کمیسیون رسیدگی و قابل طرح است و در صورت اعتراض ذی نفع به رای کمیسیون، برابر تبصره 5 ماده واحده مذکور، ظرف بیست روز پس از ابلاغ قابل تجدیدنظر در دیوان عدالت اداری است که در شکایت مذکور روال قانونی شکایت طی نشده و دیوان عدالت اداری در مرحله بدوی صالح به رسیدگی نمی‌باشد. با عنایت به مراتب فوق رد شکایت شاکی مورد استدعاست. " هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ یاد شده با حضور روسا، مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد. پس از بحث و بررسی، با اکثریت آراء به شرح آینده به صدور رای مبادرت می‌کند.
رای هیات عمومی
نظر به این که در ماده 51 قانون توزیع عادلانه آب مصوب سال 1361، تهیه آیین‌نامه اجرایی این قانون بر عهده وزارت خانه های نیرو و کشاورزی محول شده است و پس از تصویب هیات وزیران قابل اجرا اعلام شده است و در تبصره 3 ماده 11 آیین‌نامه اجرایی قانون توزیع عادلانه آب مقرر شده است میزان بهره برداری در مورد چاهها و قنوات موضوع مواد 10 و 11 آیین‌نامه بر مبنای معدل آبدهی لحظه ای پنج سال قبل از تاریخ ممنوعیت منطقه یا خشک شدن آنها منظور می‌شود و در مقرره شماره 141/16940- 1385/03/28 مدیرکل دفتر حفاظت و بهره برداری از آبهای زیرزمینی شرکت مدیریت منابع آب ایران (وزارت نیرو) بر مبنای حکم مقرر در آیین‌نامه یاد شده، توجه مخاطب را به اجرای آیین‌نامه جلب کرده است و متضمن حکم دیگری نیست و از طرفی حکمی مغایر قانون نیز در آن بیان نشده است، بنابراین قابل ابطال تشخیص نمی شود.
رئیس هیات عمومی دیوان عدالت اداری- محمدجعفر منتظری