شماره دادنامه: 58
تاریخ دادنامه: 2/2/1392
کلاسه پرونده: 89/380
مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: شرکت آریا ترابر بندر
موضوع شکایت و خواسته: ابطال 1- تبصره ذیل ماده 3 دستورالعمل موضوع ماده 5 تصویب نامه شماره 46468/ت34055ه- - 5/9/1384هیات وزیران که طی شماره 163105/100- 16/11/1384 توسط رئیس سازمان مدیریت و برنامه ریزی کشور ابلاغ شده است.2- فراز آخر از بخشنامه شماره 93971-5/9/1387 معاون توسعه کارآفرینی و اشتغال وزارت کار و امور اجتماعی [ وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی]
گردش کار: شرکت آریا ترابر بندر با مدیریت آقای سلمان حسین پور به موجب دادخواستی ابطال 1- تبصره ذیل ماده 3 دستورالعمل موضوع ماده 5 تصویب نامه شماره 46468/ت34055ه- - 1384/09/05هیات وزیران که طی شماره 163105/100- 1384/11/16 توسط رئیس سازمان مدیریت و برنامه ریزی کشور ابلاغ شده است.2- فراز آخر از بخشنامه شماره 93971-1387/09/05 معاون توسعه کارآفرینی و اشتغال وزارت کار و امور اجتماعی [ وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی] را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که: " 1- بر اساس مواد 10 و 11 و 27 قانون برنامه چهارم توسعه و بند ج ماده 21، بند الف ماده 39، بند ط ماده 95، بند و ماده 101، بند الف ماده 102 و آیین‌نامه اجرایی آن مصوب 1384/04/19، دولت مکلف است برای ایجاد اشتغال و توسعه کارآفرینی از طریق گسترش بنگاههای کوچک اقتصادی زود بازده و کارآفرین، پرداخت یارانه سود و کارمزد تسهیلات اعطایی برای تشویق و حمایت از ایجاد اشتغال و توسعه کارآفرینی اقدام کند. 2- شرکت آریا ترابر بندر با مدیریت این جانب سلمان حسین پور در سال 1385 از مزایای قانونگذار برای ایجاد اشتغال و توسعه کارآفرینی از طریق گسترش بنگاههای کوچک اقتصادی زودبازده و کارآفرین استفاده کرده و مبلغ 000/000/090/10 ریال برای اجرای طرح خرید کامیون جهت حمل و نقل در بخش خدمات اقدام کرده است. 3- بر اساس مکاتبات دستگاه نظارت بر طرح مذکور، اداره کل پایانه های استان هرمزگان وجوه دریافتی به صورت کامل در طرح یاد شده هزینه شده است، لذا طی چند فقره مکاتبه با اداره کل کار و امور اجتماعی استان هرمزگان اعلام کرده است این شرکت استحقاق دریافت یارانه پیش بینی شده در قانون برنامه چهارم توسعه و آیین‌نامه اجرای آن را دارد. 4- اداره کل کار و امور اجتماعی استان هرمزگان در هامش یکی از نامه های فوق اعلام کرده است مطابق دستورالعمل تهیه شده وزارت کار و امور اجتماعی و نامه شماره 93971- 1387/09/05 معاون توسعه کارآفرینی و اشتغال، یارانه پیش بینی شده در قانون به طرحهای بالای یک میلیارد تومان پرداخت نمی شود، شایان ذکر است از ارائه دستورالعمل یاد شده امتناع کرده اند. 5- با عنایت به این که هدف قانونگذار از وضع قانون مذکور ایجاد اشتغال و توسعه کارآفرینی بوده و به این موضوع در آیین‌نامه نیز اشاره شده و در هیچ یک از موارد قانونی و آیین‌نامه مصوب، سقفی برای میزان تسهیلات ذکر نکرده است، از طرفی ایجاد اشتغال و توسعه کارآفرینی و میزان اشخاصی که به کار مشغول می‌شوند، ارتباط مستقیم به میزان تسهیلات اعطایی دارد که این شرکت بنا به اظهارات دستگاههای نظارتی کلیه وجوه را صرف کارآفرینی کرده است و در صورت اعطای تسهیلات بیشتر این شرکت می‌تواند زمینه اشتغال افراد زیادتری را فراهم کند. 6- با توجه به اصل 170 قانون اساسی هر کس می‌تواند ابطال تصویب نامه ها، دستورالعملهای دولتی را که مخالف قوانین و مقررات یا خارج از حدود اختیارات قوه مجریه است (دستورالعمل وزارت کار و نامه شماره 93971 معاون توسعه کار آفرینی وزارت کار) از دیوان عدالت اداری تقاضا کند. 7- یکی از وظایف هیات عمومی دیوان عدالت اداری، ابطال مصوبات و دستورالعملهای اداری است که برخلاف قوانین و مقررات صادر شده است (بند 1 ماده 19 قانون دیوان عدالت اداری). با عنایت به موارد فوق، دستورالعمل صادر شده از وزارت کار و امور اجتماعی و نامه شماره 93971- 1387/09/05 معاون توسعه کارآفرینی و اشتغال وزارت کار، برخلاف قانون و آیین‌نامه مربوط است که علاوه برایجاد خسارت مالی برای شرکت آریا ترابر بندر باعث شده است اشتغال زایی و کارآفرینی، برخلاف منظور قانونگذار محدود شود، لذا ابطال آن بخش از دستورالعمل مذکور که مخالف قانون و آیین‌نامه است و همچنین نامه یاد شده مورد استدعاست. " متن مقررات مورد اعتراض به قرار زیر است: الف: تبصره ماده «3» دستورالعمل موضوع ماده 5 تصویب نامه شماره 46468/ت34055ه- - 1384/09/05 هیات وزیران که طی شماره 163105/100- 1384/11/16 توسط رئیس سازمان مدیریت و برنامه ریزی کشور ابلاغ شده است. " ماده3- چنانچه طرح متقاضی بنا به تایید کارگروه اشتغال و سرمایه گذاری استان بر اساس تعهدات اولیه و طی زمان مشخص شده، موضوع مواد این دستورالعمل به اتمام برسد آن گاه حداکثر 15 درصد از سهم تسهیلات بانکی از طریق انتقال وجوه توسط دولت به حساب مشترک با بانک عامل به عنوان یارانه سود و کارمزد تسهیلات موضوع ماده 5 تلقی شده و از حساب تعهدات متقاضی کسر خواهد شد. تبصره: حداکثر مبلغ تسهیلات مشمول این دستورالعمل برای هر طرح ده میلیارد ریال تعیین می‌گردد. " ب: بخشنامه شماره 93971-1387/09/05 معاون توسعه کارآفرینی و اشتغال وزارت کار و امور اجتماعی [وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی] " با سلام بدین وسیله نکاتی در خصوص نحوه تخصیص یارانه که به استانها ابلاغ شده جهت اطلاع و اقدامات لازم ارسال می‌شود. - کلیه طرحهای معرفی شده توسط بنیاد شهید و امور ایثارگران که اشتغال جدید ایجاد کرده اند بر اساس بخشنامه نحوه تعیین، تخصیص و پرداخت یارانه می‌توانند از یارانه تسهیلات استفاده نمایند. - در صورتی که طرح خود اشتغالی باشد اخذ لیست بیمه الزامی نبوده و تایید اشتغال جدید توسط دستگاه اجرایی کفایت می‌نماید. - چنانچه طرحی دارای اشتغال بیش از یک نفر باشد و رابطه کارگری و کارفرمایی برقرار و مشمول قوانین تامین اجتماعی شود خود اشتغالی محسوب نشده و اخذ لیست بیمه از سازمان تامین اجتماعی الزامی است. - در صورتی که خرید ماشین آلات راهسازی و وسایط نقلیه جزیی از طرح باشد بر اساس بخشنامه نحوه تعیین، تخصیص و پرداخت یارانه می‌تواند از یارانه تسهیلات استفاده نماید. - جهت پرداخت یارانه به طرحهای خرید ماشین آلات کشاورزی شامل تراکتور، کمباین، در چارچوب نامه شماره 689520- 1387/07/24 اقدام شود. ضمناً طرحهای خرید خودرو سردخانه دار از کارخانه سازنده مشمول دریافت یارانه می‌شوند. - در صورتی که خرید ماشین آلات جهت تجهیز کارگاههای شن و ماسه و خدمات راهداری بخش خصوصی از الزامات راه اندازی طرح باشد بر اساس بخشنامه های ارسالی می‌توانند از یارانه تسهیلات استفاده نمایند. الزامیست ماشین آلات مورد نظر با ذکر نوع در کارگروه اشتغال و سرمایه گذاری مشخص شود و خرید آن از نمایندگی یا کارخانه سازنده صورت گیرد. - طرحهای خرید خودرو تاکسی، وانت، اتوبوس، مینی بوس در صورتی که تاییدیه دستگاه اجرایی ذی ربط و ستاد تبصره 13 مبنی بر عدم پرداخت یارانه و یا حمایت از طریق تامین تخفیف از محل وجوه اداره شده یا سایر منابع و ردیفهای بودجه اخذ شود و خرید وسایط نقلیه از کارخانه های سازنده یا نمایندگی بوده باشد، می‌توانند از یارانه تسهیلات استفاده نمایند. - به منظور تسریع در پرداخت یارانه به طرحهای خود اشتغالی معرفی شده توسط کمیته امداد امام (ره) بنیاد شهید و امور ایثارگران، بهزیستی و سایر دستگاههای اجرایی مرتبط تنها تکمیل سه کاربرگ که متعاقباً اعلام می‌شود کفایت می‌نماید. - طرحهایی که توسط سازمان میراث فرهنگی و گردشگری به بانک معرفی شده اند (طرحهای گردشگری) جهت احتساب یارانه جزء طرحهای بخش صنعت محسوب می‌شوند. - دستگاه اجرایی، تعیین کننده زمان بهره برداری طرح می‌باشند. - کلیه طرحهایی که زمان بهره برداری آنها کمتر از زمان تعیین شده توسط بانک باشد می‌توانند از یارانه تسریع در زمان بهره برداری استفاده نمایند. - در صورتی که مبلغ تسهیلات دریافتی توسط مجری طرح کمتر از مبلغ مصوب بانک باشد تعداد اشتغال تعهد شده نیز می‌تواند به همان نسبت کاهش یابد. - نیروهای شاغل جدید در طرحهای به بهره برداری رسیده، بایستی تحت پوشش و بیمه کارگاه مربوطه باشند به کارگیری افراد مذکور توسط شرکتهای خدماتی موجب پرداخت یارانه نمی‌باشد. - طرحهایی که دارای اشتغال فصلی به صورت مستمر باشند مانند کارخانه های قند، رب گوجه و... می‌توانند از یارانه تسهیلات استفاده نمایند. - در صورتی که بانک با تجدیدنظر در طرح با افزایش تسهیلات موافقت نماید این افزایش با تایید کارگروه اشتغال و سرمایه گذاری امکان پذیر بوده و باید دلیل اصلی افزایش قیمت مواد اولیه یا افزایش هزینه های سرمایه گذاری ثابت باشد. " به طرحهایی که تسهیلات دریافتی آن بیش از ده میلیارد ریال باشد یارانه پرداخت نمی گردد." در پاسخ به شکایت مذکور، مدیرکل امور حقوقی وزارت کار و امور اجتماعی [ تعاون، کار و رفاه اجتماعی] به موجب لایحه شماره 53319- 1389/07/27 توضیح داده است که: " احتراماً، بازگشت به نامه شماره 89/380 - 1389/05/25 در خصوص دادخواست شرکت (آریا ترابر بندر) با مدیریت آقای سلمان حسین پور به طرفیت وزارت کار و امور اجتماعی و اداره کل کار و امور اجتماعی استان هرمزگان به خواسته ابطال نامه شماره 93971- 1384/11/16 معاونت توسعه کارآفرینی و اشتغال این وزارتخانه، موارد ذیل را به استحضار می رساند: 1- بر اساس مواد (10)، (11)، (27)، و بند «ج» ماده (21)، بند الف ماده (39)، بندهای (د) و (ط) ماده (95)، بند (و) ماده (101) و بند (الف) ماده (102) قانون برنامه چهارم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران مصوب سال 1383، آیین‌نامه اجرایی گسترش بنگاههای کوچک اقتصادی زودبازده و کارآفرین موضوع تصویب نامه شماره 57864/34178- 1384/09/22 هیات وزیران به تصویب رسید. 2- در ماده (5) این آیین‌نامه مقرر شده است « به منظور تشویق و حمایتهای موضوع این آیین‌نامه و اطمینان از بهره برداری از طرح و تحقق اهداف پیش بینی شده، یارانه سود و کارمزد تسهیلات طرحها مطابق دستورالعملی متضمن اولویتهای موضوعی، منطقه ای و زمانی خواهد بود که توسط سازمان مدیریت و برنامه ریزی و با همکاری بانک مرکزی و وزارتخانه های کار و امور اجتماعی، صنایع و معادن، تعاون و دفتر امور مناطق محروم تهیه و اعلام می‌شود.» 3- در همین راستا مراجع مذکور در ماده (5) تصویب نامه، دستورالعمل اجرایی موضوع ماده (5) تصویب نامه را در تاریخ 1384/11/16 تهیه و تصویب که توسط سازمان مدیریت و برنامه ریزی کشور به کلیه دستگاههای اجرایی ابلاغ گردید. در تبصره ماده (3) این دستورالعمل آمده است « حداکثر مبلغ تسهیلات مشمول این دستورالعمل برای هر طرح، ده میلیارد ریال تعیین می‌شود.» 4- در بخشی از نامه شماره 93971- 1387/09/05 معاون توسعه کارآفرینی و اشتغال این وزارتخانه که به منظور تعیین ساز و کارهای اجرایی لازم جهت پرداخت یارانه سود و کارمزد تسهیلات (موضوع دستورالعمل) تهیه و به ادارات اجرایی این وزارتخانه ابلاغ شده است، طرحهای خرید خودرو را مشروط به شرایط ذیل دانسته است: - ارائه تاییدیه از دستگاه اجرایی ذی ربط و ستاد موضوع تبصره 13 قانون بودجه سال 1386 کل کشور مبنی بر عدم پرداخت یارانه سود تسهیلات یا حمایت از طریق تامین تخفیف سود از محل وجوه اداره شده یا سایر منابع و ردیفهای بودجه - خرید خودرو به طور مستقیم از کارخانه سازنده یا نمایندگیهای مجاز از طرف آن، مشمول استفاده از یارانه سود تسهیلات شده است. همان طور که ملاحظه می فرمایید در این بخش از نامه که موضوع شکایت شاکی است نفیاً یا اثباتاً راجع به تعیین سقف تسهیلات جهت اعطای یارانه سود تسهیلات، اشاره ای نشده است و همان گونه که معروض گردید سقف تسهیلات جهت اعطای یارانه سود تسهیلات در تبصره ماده (3) دستورالعمل که به تصویب مراجع مندرج در ماده (5) آیین‌نامه مذکور رسیده تعیین شده است. علی هذا، نظر به جمیع مراتب فوق، حکم به رد دعوای شاکی به طرفیت این وزراتخانه و اداره کل کار و امور اجتماعی استان هرمزگان، مورد استدعاست." ضمناً متن تصویر نامه شماره 69426-1389/07/24 معاون سرمایه انسانی و توسعه اشتغال وزارت کار و امور اجتماعی به شرح زیر است: " در خصوص پاسخگویی به بند 2 شکایت آقای حسین پور طی نامه شماره 4/380- 1389/05/25 دفتر هیات عمومی دیوان عدالت اداری به استحضار می رساند بر اساس تبصره ماده 3 دستورالعمل موضوع ماده 5 تصویب نامه شماره 46468/ت34055ه- - 1384/09/05 هیات وزیران موضوع آیین‌نامه اجرایی گسترش بنگاههای اقتصادی زودبازده و کارآفرین به شماره 163105/100- 1384/11/16 طرحهایی که حداکثر تسهیلات پرداختی به آن ده میلیارد ریال باشد مشمول دریافت یارانه می گردند لذا با توجه به این که مبلغ تسهیلات پرداختی به طرح نامبرده بیش از ده میلیارد ریال می‌باشد امکان پرداخت یارانه میسر نیست. " هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ یاد شده با حضور روسا، مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد. پس از بحث و بررسی، با اکثریت آراء به شرح آینده به صدور رای مبادرت می‌کند.
رای هیات عمومی
نظر به این که مطابق بند الف ماده 10 قانون برنامه چهارم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران مصوب سال 1383، مقرر شده است که « از ابتدای برنامه چهارم، هر گونه سهمیه بندی تسهیلات بانکی (تفکیک بخشهای مختلف اقتصادی و منطقه ای) و اولویتهای مربوط به بخشها و مناطق با تصویب هیات وزیران، از طریق تشویق سیستم بانکی با استفاده از یارانه نقدی و وجوه اداره شده صورت می‌گیرد» و هیات وزیران با اختیار قانونی مزبور، در ماده 5 تصویب نامه شماره 46468/ت34055ه- - 1384/09/05 مقرر کرده است « به منظور تشویق و حمایت از فعالیتهای موضوع این آیین‌نامه و اطمینان از بهره برداری از طرح و تحقق اهداف پیش بینی شده، یارانه سود و کارمزد تسهیلات طرحها مطابق دستورالعملی متضمن اولویتهای موضوعی، منطقه ای و زمانی خواهد بود که توسط سازمان و با همکاری بانک و وزارتخانه های کار و امور اجتماعی، جهاد کشاورزی و صنایع و معادن و تعاون و دفتر امور مناطق محروم تهیه و اعلام می‌شود.» بنابراین تبصره ماده 3 دستورالعمل موضوع ماده 5 تصویب نامه مذکور که طی شماره 163105/100- 1384/11/16 توسط رئیس سازمان مدیریت و برنامه ریزی کشور ابلاغ شده است و حداکثر مبلغ تسهیلات مشمول این دستورالعمل برای هر طرح را ده میلیارد ریال تعیین کرده است خلاف قانون و خارج از حدود اختیار مقام صادر کننده نبوده است و قابل ابطال تشخیص نشد. ضمناً فراز آخر بخشنامه شماره 93971- 1387/09/05 معاون وزیر کار و امور اجتماعی [ تعاون، کار و رفاه اجتماعی] نیز که متضمن متن مصرح در تبصره ماده 3 دستورالعمل و موخر بر آن نیز هست به تبع عدم ابطال تبصره ماده 3 دستورالعمل قابل ابطال تشخیص نمی شود.
معاون قضایی دیوان عدالت اداری- علی مبشری