تاریخ نظریه: 1398/11/27
شماره نظریه: 7/98/1684
شماره پرونده: 98-192-1684 ک
استعلام:
احتراما با توجه به نظریات متعدد اداره حقوقی و اختلاف استنباط مراجع قضایی از حکم مقرر در تبصره 2 ماده 10 قانون حفظ کاربری اراضی و باغ‌ها و نظر به این‌که این موضوع دارای اهمیت زیادی است و از یک سو برخی مراجع قضایی با استناد به نظریات اداره حقوقی حتی در مواردی که جرم مشهود است از اعمال نظارت بر قلع و قمع بنا توسط مامورین جهاد کشاورزی خودداری می‌کنند و قلع و قمع بنا را منوط به رسیدگی و صدور حکم قطعی می‌نمایند و این رویه باعث می‌شود در بسیاری از پرونده‌ها پس از صدور حکم قطعی عملا قلع و قمع بنا غیر ممکن شود؛ در مقابل بسیاری از مراجع قضایی اعمال حکم مقرر در تبصره 2 ماده 10 قانون مذکور را منوط به صدور حکم قطعی نمی‌کنند و مبادرت به صدور دستور می‌کنند؛ با آگاهی از نظریات مختلف اداره حقوقی و تفاسیر قضات محترم، موارد زیر را متذکر می‌شود و استدعای بررسی مجدد موضوع را دارد: 1- ماده 3 قانون مذکور ناظر به تعیین مجازات و ضمانت اجرای قانون تغییر کاربری است و در خصوص نحوه قلع و قمع بنا در این ماده حکمی مقرر نگردیده است. بنابراین استناد به این ماده که حکم کلی و معطوف به ضمانت اجراست برای سلب اختیار ماموریت دولتی در اتخاذ اقدامات فوری وجهی ندارد. 2- تبصره‌های ماده 10 قانون ناظر و معطوف به متن ماده 10 است و بایستی تواما با ماده 10 در نظر گرفته شود. در متن ماده 10 مقرر شده است که مامورین جهاد کشاورزی در جهت توقف عملیات تغییر کاربری اقدام و مراتب را جهت اعلام به مرجع قضایی به اداره متبوع اعلام کنند و در تبصره 1 ماده 10 تکلیف نیروی انتظامی در خصوص ادامه عملیات تغییر کاربری ذکر شده و در تبصره 2 ماده 10 مقرر شده مامورین جهاد کشاورزی راسا با حضور نماینده دادسرا یا دادگاه اقدام به قلع و قمع بنا می‌کنند و با وجود آن‌که قانونگذار در مقام بیان بوده، هیچ اشاره‌ای به لزوم اقدام مامورین پس از صدور حکم نکرده است. 3- وجود قرائنی از قبیل عبارت «نسبت به توقف عملیات اقدام و مراتب را به اداره متبوع جهت انعکاس به مراجع قضایی اعلام می‌نمایند» در انتهای ماده 10 که نشانگر اقدام به توقف تغییر کاربری قبل از ورود مرجع قضایی است و حکم تبصره یک ماده 10 مبنی بر تکلیف نیروی انتظامی که ناظر به قسمت انتهای ماده 10 است و همچنین وجود کلمه راسا در تبصره 2 ماده 10 که بیانگر اختیار مامورین بدون صدور حکم قلع و قمع است نشان می‌دهد که ماده 10 و تبصره‌های آن نیازی به صدور حکم از دادگاه ندارد. 4- در صورتی که اعمال تبصره 2 ماده 10 نیازمند حکم دادگاه باشد، اصولا به این تبصره نیازی نخواهد بود؛ زیرا اجرای حکم قلع وقمع تابع عمومات قانونی است و نحوه اجرای آن و مرجع مجری آن منوط به دستور مقام قضایی خواهد بود و این تفسیر که تبصره 2 ماده 10 ناظر به پس از صدور حکم است منجر به این نتیجه غیر منطقی می‌شود که اجرای حکم قلع و قمع صرفا به وسیله مامورین جهاد کشاورزی مجاز خواهد بود که به هیچ وجه مدنظر قانونگذار نبوده است. 5- هدف از این قانون تسریع در اعمال حق حاکمیت دولت و جلوگیری از اقدامات غیر قابل جبران در اثر تغییر کاربری بوده و در قوانین دیگر مانند قانون توزیع عادلانه آب و قانون ایمنی راهها و راه آهن احکام مشابه آن وجود دارد. منوط کردن قلع و قمع به رسیدگی کیفری و صدور حکم قطعی منجر به این نتیجه نامعقول می‌شود که در مواردی که تغییر کاربری در مراحل اولیه است قانونگذار با سکوت و بی‌عملی به متخلف اجازه می‌دهد که نسبت به تکمیل اقدامات مجرمانه خود اقدام کند تا متعاقبا پس از چند سال حکم صادر گردد. بدیهی است چنین تفسیری با روح و هدف قانون مغایرت دارد. لذا با توجه به مقدمات فوق و اهمیت موضوع و همچنین تشتت در نظریات اداره حقوقی و رویه قضایی، خواهشمند است بررسی گردد که: 1- آیا مامورین جهاد کشاورزی به شرح مقرر در تبصره 2 ماده 10 قانون کاربری می‌توانند قبل از رسیدگی و صدور حکم مبنی بر قلع و قمع بنا، رأساً و با حضور نماینده دادستان یا دادگاه مبادرت به قلع و قمع بنای غیر مجاز کنند؛ یا این‌که اعمال حکم تبصره 2 ماده 10 قانون مذکور منوط به صدور حکم قطعی است؟ 2- با توجه به نسبی بودن مجازات جرم تغییر کاربری، آیا دادسرا می‌تواند با این استدلال که جرم مذکور دارای مجازات درجه هفت است از معرفی نماینده خودداری کند؟
نظریه مشورتی اداره کل حقوقی قوه قضاییه:
سوال 1 اولاً، نظریه‌های مشورتی که پس از اعلام نظر مستشاران با تجربه و معاونین محترم و کمیسیون‌های مختلف این اداره کل و نهایتاً طبق نظر مدیرکل تهیه و ابراز می‌شود، جنبه مشورتی دارد و همکاران قضایی ملزم به تبعیت از آن نیستند. به همین علت است که برخی از همکاران قضایی حسب استنباط شخصی هم‌سو با این نظریات و برخی نیز خلاف نظریات ابراز شده عمل می‌کنند.
ثانیاً- موضوع قلع و قمع بنا در جرم تغییر کاربری غیر مجاز، امری مهم است که مقنن مقرر نموده پس از رسیدگی قضایی و صدور حکم توسط دادگاه صورت پذیرد نه به تشخیص مأموران سازمان جهاد کشاورزی؛ تا از تالی فاسد آن جلوگیری شود و این‌که قانونگذار در برخی از قوانینی که در استعلام نیز به آن اشاره شده است، مانند تبصره 4 ماده 2 قانون توزیع عادلانه آب، قلع و قمع اعیانی‌های موجود در بستر و حریم انهار و رودخانه‌ها... که برای امور مربوط به آب و برق مزاحم تشخیص داده شود را با رعایت مقررات این تبصره به وزارت نیرو محول کرده است؛ یا طبق مواد 17 و تبصره 1 ماده 6 قانون ایمنی راهها و راه آهن مصوب 1349 با اصلاحات بعدی قلع مستحدثات در حریم راهها را به وزارت راه واگذار نموده است، قابلیت استخراج یک حکم کلی را ندارد و نمی‌توان آن را به قلع و قمع بنا موضوع قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغ‌ها تسری داد.
ثالثاً، همانطور که قبلاً به شرح نظریه‌های متعدد صادره از این اداره کل از جمله نظریه مشورتی شماره 1150/98/7 مورخ 1398/7/30 اعلام شده است، در بزه تغییر کاربری غیر مجاز موضوع ماده 3 قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغ‌ها، قلع و قمع بنا موضوع تبصره 2 ماده 10 قانون مذکور
توسط مأموران جهاد کشاورزی، پس از رسیدگی قضایی و صدور حکم به تبع امر کیفری امکان‌پذیر است و دلایل این نظر که نظریه اکثریت کمیسیون آیین دادرسی کیفری (2) این اداره کل نیز می‌باشد، ذیلاً اعلام می‌شود:
1 در ماده 3 اصلاحی (1385/8/1) قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغ‌ها آمده است «...علاوه بر قلع و قمع بنا به پرداخت جزای نقدی.... محکوم خواهند شد». عبارت «محکوم خواهند شد» شامل قلع و قمع بنا و جزای نقدی (هر دو) می‌باشد که مختص دادگاه است. رأی وحدت رویه شماره 707 مورخ 1386/12/21 هیأت عمومی دیوان عالی کشور نیز قلع و قمع بنا در بزه تغییر کاربری غیر مجاز را جزء لاینفک حکم کیفری دانسته است.
2 مطابق ماده 10 الحاقی (1385/8/1) قانون مورد بحث و ماده 12 آیین‌نامه اجرایی آن، اختیار مأمورین جهاد کشاورزی صرفاً در حد «توقف عملیات» و تنظیم صورت‌مجلس و «گزارش به اداره متبوع» جهت انعکاس به مراجع قضایی است و طبق تبصره 1 ماده 10 قانون مذکور و تبصره 1 ماده 12 آیین‌نامه اجرایی آن، چنانچه مرتکب پس از اعلام مأمورین جهاد کشاورزی به اقدامات خود ادامه دهد، نیروی انتظامی ایران موظف است با درخواست مأمورین جهاد کشاورزی از ادامه عملیات متخلف جلوگیری نماید؛ این امر نیز دلالت به اختیار «قلع و قمع بنا» توسط مأمورین جهاد کشاورزی ندارد؛ زیرا «توقف عملیات» در مواد اشاره‌شده غیر از «قلع و قمع مستحدثات» است.
3 آنچه در تبصره 2 ماده 10 قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغ‌ها و ماده 13 آیین‌نامه اجرایی آن آمده است (رأساً نسبت به قلع و قمع بنا اقدام و وضعیت زمین را به حالت اولیه اعاده نمایند)، ناظر به چگونگی اجرای حکم صادره از مراجع قضایی در این خصوص است؛ زیرا طبق ماده 484 قانون آیین دادرسی کیفری مصوب 1392 اجرای احکام کیفری بر عهده دادستان است و طبق تبصره 3 این ماده، اجرای احکام کیفری صادره از دادگاه‌های بخش بر عهده رئیس دادگاه و در غیاب وی با دادرس علی‌البدل است؛ اما مقنن در تبصره 2 ماده 10 قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغ‌ها مصوب 1374
با اصلاحات بعدی، اجرای حکم دادگاه در خصوص قلع و قمع بنا را بر عهده مأموران جهاد کشاورزی قرار داده است و به همین علت کلمه «رأساً» در این تبصره به کار رفته است.
نظر اقلیت کمیسیون آیین دادرسی کیفری (2) این اداره کل نیز به شرح ذیل می‌باشد:
هرچند مطابق اصول حقوقی، اعمال هرگونه مجازات و واکنش و تعدی بر اموال اشخاص، منوط به صدور حکم قطعی است؛ اما قانونگذار به دلیل ضرورت حفظ کاربری اراضی کشاورزی و باغ‌ها در ماده 10 قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغ‌ها، مصوب 1374 و الحاقات بعدی و تبصره‌های آن، احکام خاصی وضع کرده است؛ با این توضیح که مطابق صدر ماده مذکور، مأموران جهاد کشاورزی مکلف به توقیف عملیات هستند و چنانچه مرتکب، پس از اعلام سازمان جهاد کشاورزی به اقدامات خود ادامه دهد، مطابق تبصره 1 ماده مذکور نیروی انتظامی مکلف به جلوگیری از ادامه عملیات است و در صورتی که مرتکب باز هم به اقدامات خود ادامه دهد، برابر تبصره 2 ماده مذکور مأموران جهاد کشاورزی با حضور نماینده دادسرا یا دادگاه، رأساً نسبت به قلع و قمع بنا و مستحدثات اقدام می‌کنند و این اقدام با توجه به صراحت تبصره 2 نیاز به صدور حکم ندارد. ضمناً رأی وحدت رویه شماره 707 مورخ 1386/12/21 هیأت عمومی دیوان عالی کشور صرفاً ناظر بر عدم لزوم تقدیم دادخواست برای صدور حکم قلع و قمع است. بدیهی است صدور حکم از طرف مرجع قضایی مربوط به مواردی است که مرتکب به تذکرات مأموران جهاد کشاورزی و نیروی انتظامی توجه کرده و اقدامات خود را متوقف کرده باشد.
سوال 2 حضور نماینده دادسرا یا دادگاه در اجرای حکم قلع و قمع بنا بزه تغییر کاربری غیر مجاز موضوع تبصره 2 ماده 10 قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغ‌ها و تبصره 1 ماده 12 آیین‌نامه اجرایی آن در باب نظارت دادستان یا دادگاه در اجرای حکم مذکور است و ارتباطی به درجه جرم ندارد و دادسرا یا دادگاه (حسب مورد) باید به این تکلیف قانونی خود در معرفی نماینده جهت نظارت بر اجرای حکم قلع و قمع بنا عمل کنند.