تاریخ نظریه: 1131/10/12
شماره نظریه: 7/95/2774
شماره پرونده: 1460-7/1-95
استعلام:
به موجب اصول ششم، هفتم، یکصدم، یکصد و یکم، یکصد و دوم، یکصد وسوم، یکصد و پنجم و یکصد و ششم قانون اساسی، شوراهای اسلامی کشور به عنوان تحقق اصل بنیادین جمهوریت «نظام مقدس جمهوری اسلامی و اتکاء امور کشور به آرای عمومی و از ارکان تصمیم‌گیری و اداره امور کشور» پیش بینی گردیده‌اند در قوانین عادی به ویژه قانون تشکیلات وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور مصوب سال 75 شرح وظایف و اختیارات شوراها و همچنین سازوکار نظارت اعم از مصوبات و رسیدگی به تخلفات اعضاء مورد تصریح قرار گرفته است مع الوصف اخیراً اداره کل بازرسی استان قم به استناد قانون و آئین نامه اجرایی تشکیل سازمان بازرسی کل کشور شوراهای اسلامی شهر را نیز مشمول نظارت و بازرسی خود می‌داند این درحالی است که در ماده 2 قانون تشکیل سازمان بازرسی کشور دستگاه‌های مشمول بازرسی احصاء گردیده و با وجود آخرین اصلاح قانون موصوف در سال 92 از شوراهای اسلامی کشور به عنوان دستگاه مشمول بازرسی به طور صریح نام برده نشده که این وضعیت موجب بروز اختلاف شده است ذیلاً به اعم دلایل شورای اسلامی شهر مبنی برعدم امکان قانونی ورود سازمان بازرسی به شوراهای شهر تقدیم حضور می‌گردد متمنی است با استدلال و استناد نظر آن اداره کل محترم را جهت وصول به حقیقت مرقوم و امر به ارسال فرمائید:
اعم از شورای اسلامی قم مبنی بر عدم امکان ورود سازمان بازرسی به شوراهای اسلامی از این قرار است:
1- مستفاد از ماده 2 قانون تشکیل سازمان بازرسی کل کشور شوراهای اسلامی در زمره نهادها و دستگاه‌های مشمول بازرسی قرار ندارند زیرا بر اساس ماده 2 قانون تشکیل سازمان بازرسی کل کشور بازرسی و نظارت مستمر کلیه وزارت‌خانه‌ها و ادارات و امور اداری و مالی دادگستری سازمان‌ها و دستگاه‌های تابعه قوه قضائیه و نیروهای نظامی و انتظامی و موسسات و شرکت‌های دولتی و شهرداری‌ها و موسسات وابسته به آنها و دفاتر اسناد رسمی و موسسات عام المنفعه و نهادهای انقلابی و سازمان‌هایی که تمام یا قسمتی از سرمایه یا سهام آنان متعلق به دولت است یا دولت به نحوی از انحاء بر آنها نظارت یا کمک می‌نماید و کلیه سازمان‌هایی که شمول این قانون نسبت به آنها مستلزم ذکر نام آنها است بر اساس برنامه منظم ملاحظه می‌گردد که شوراهای اسلامی مشمول هیچ کدام از موارد ذکر شده در بند الف ماده 2 قانون یاد شده نمی‌گردد چنانچه قرینه این بند از ماده 2 قانون موصوف در بند ج مورد مداقه قرار گیرد معلوم می‌شود شوراهای اسلامی و مجلس شورای اسلامی و امثال آن عامدانه از شمول بازرسی استثناء شده اند بند ج ماده 2 قانون تشکیل سازمان بازرسی کل کشور مقرر می‌دارد: اعلام موارد تخلف و نارسائیها و سوء جریانات اداری و مالی در خصوص وزارت‌خانه ها و نهادهای انقلاب اسلامی و بنیادها به رئیس جمهور در خصوص موسسات و شرکت-های دولتی وابسته به دولت به وزیر ذی‌ربط و در مورد شهرداری‌ها و موسسات وابسته به وزیر کشور و در خصوص موسسات غیردولتی کمک بگیر از دولت به وزیر ذی‌ربط و در خصوص سوء جریانات اداری و مالی مراجع قضایی و واحدهای تابعه دادگستری به رئیس قوه قضائیه و در موارد ارجاعی کمیسیون اصل نود قانون اساسی و نتیجه بازرسی به آن کمیسیون اعلام خواهد شد با توجه به بند ج ماده 2 قانون مذکور معلوم می‌گردد که گزارش تخلف شوراهای اسلامی به هیچ‌کدام از مقامات مصرح در این بند قابل انعکاس نمی‌باشد زیرا اعلام موارد تخلف به وزیر کشور مربوط به شهرداری‌ها و موسسات وابسته به شهرداری است و آنچه که قرار است به وزیر مربوط گزارش شود در ارتباط با موسسات غیردولتی کمک بگیر از دولت می‌باشد که شوراهای اسلامی هیچ‌گاه موسسه غیردولتی کمک بگیر از دولت محسوب نمی‌گردد از طرفی شوراهای اسلامی جزء سازمان‌هایی که شمول قانون مستلزم ذکر نام آنها است به شمار نمی‌رود ضمن اینکه علی فرض محال امکان ورود بازرسی در نحوه هزینه کرد بودجه تحصیل حاصل اتفاق می‌افتد چرا که بر فرض که بازرسی مورد تخلفی را به دادسرا گزارش کند و شورای اسلامی آن را قبول نداشته باشد بر اساس قانون موضوع به حسابرس رسمی ارجاع می‌شود حال چنانچه حسابرس اعلام کند که تخلف صورت نگرفته است علی‌القاعده دادسرا مطابق با نظر حسابرس رسمی قرار منع تعقیب صادر خواهد کرد بدین معنی که در نهایت موضوع موکول به نظر حسابرس رسمی است دقیقاً شوراهای اسلامی مطابق با آئین‌نامه فوق الاشاره همواره و هر سال مکلف هستند حسابرسی و ممیزی از حساب‌های خود را با انتخاب حسابرس رسمی عضو جامعه حسابداران رسمی انجام دهند و حسابرس مکلف است یک نسخه از گزارشی حسابرسی را به شورای مافوق ویک نسخه دیگر را به وزارت کشور ارسال نمایند و چنانچه گزارش حسابرسی متضمن سوء استفاده و حیف و میل اموال شورای مربوط باشد شورای مافوق و وزارت کشور مراتب را با مدارک و مستندات به مراجع قانونی اعلام نماید لذا موازی کاری کاملاً بی معنا می‌باشد و به همین خاطر است که شوراهای اسلامی جزء دستگاه‌های مشمول بازرسی قرار ندارند.
2- نحوه بررسی تخلفات شوراها و اعضاء به صراحت در مواد 79 تا 82 مکرر2 قانون تشکیلات وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور وانتخاب شهرداران توسط قانونگذار و مقامات صلاحیت دار معترض نیز به وضوح تبیین شده اند ماده 79 قانون موصوف مقرر می‌دارد: به منظور رسیدگی به شکایات مبنی بر انحراف شوراها از وظایف قانونی هیأت‌هایی به نام هیات حل اختلاف رسیدگی به شکایات به ترتیب زیر تشکیل می‌گردد بر اساس ماده موصوف هیات حل اختلاف در شهرستان‌ها با عضویت رئیس دادگستری، فرماندار و.. و در استان ها: استاندار، رئیس کل دادگستری و دو نفر از نمایندگان مجلس شورای اسلامی و.. هیأت مرکزی حل اختلاف رئیس یا یکی از معاونان دیوان عدالت اداری معاون رئیس جمهور، معاون وزیر کشور، معاون دادستان کل کشور و دو نفر از نمایندگان مجلس شورای اسلامی به پیشنهاد کمیسیون امنیت ملی و.. می‌باشد.
3- بر اساس آئین نامه نحوه هزینه بودجه شوراهای اسلامی مصوب 29/2/92 هیأت وزیران نحوه تنظیم بودجه شورا ونظارت بر حسن اجرای آن مشخص شده است ودر ماده 9 این آئین‌نامه قانونی: حسابرسی و ممیزی از حساب‌های هزینه ای شورا با انتخاب حسابرس رسمی منتخب شورا انجام خواهد شد تبصره 1 ماده 9 آیین‌نامه مقرر می‌دارد: حسابرس مکلف است یک نسخه از گزارش حسابرسی را به شورای مافوق و یک نسخه دیگر را به وزارت کشور (واحدهای تابع استانی و شهرستانی حسب مورد) ارسال نماید تبصره 2 در مواردی که گزارش حسابرس متضمن سوء استفاده و حیف و میل اموال شورای مربوط باشد شورای مافوق و وزرات کشور مکلفند مراتب را با مدارک ومستندات به مراجع قانونی اعلام نمایند. ملاحظه می‌گردد که قانونگذار در خصوص هزینه بودجه شوراهای اسلامی کشور سازوکار دقیق تعریف کرده است به نحوی که نظارت سازمان بازرسی کاملاً اتلاف هزینه و موازی کاری خواهد بود این در حالی است که در رابطه با سایر وزارت‌خانه ها چنین سازوکاری با این شکل توصیف نگردیده است.
4- گاهی تصور می‌شد که شوراهای اسلامی جزء دستگاه‌هایی است که دولت بر آنها نظارت و کمک می‌کند و با این تصور مشمول بازرسی قرار می‌گرفت دراین خصوص باید گفت همان‌گونه که مستحضر می‌باشید دولت هیچ کمکی به شوراها نمی‌کند و ردیف بودجه ای در این خصوص وجود ندارد تنها مصوبات شورای اسلامی شهر جهت انطباق با قانون به فرمانداری ارسال می‌گردد همان‌گونه که مصوبات مجلس شورای اسلامی جهت انطباق باشرع و قانون اساسی به شورای نگهبان ارسال می‌شود و همان‌طور که هیچ‌گاه شورای نگهبان مرجع ناظر بر هزینه کرد مجلس شورای اسلامی و حقوق اعضاء مجلس و نحوه و میزان پرداخت حقوق به کارکنان و نمایندگان مجلس نیست کمیته انطباق فرمانداری نیز مرجع نظارت بر حقوق اعضاء شورای اسلامی شهر و کارکنان آن نمی‌باشد و این از بدیهیات است.
5- گاهی تصور می‌شد که منظور از واژه شوراها در بند ب ماده 11 قانون اصلاح موادی از قانون سازمان بازرسی کل کشور مصوب سال 93 شورای اسلامی شهر و روستا است البته سازمان بازرسی نیز خود واقف به این مساله است که لفظ شوراها ارتباطی به شوراهای اسلامی شهر و روستا ندارد با این حال به لحاظ رفع هر گونه شبهه نظریه معانت قوانین اداره کل تدوین قوانین مجلس شورای اسلامی در این خصوص اخذ گردیده که مرقوم شده است مستند به مشروح مذاکرات جلسه دویست و سوم (203) دوره نهم مجلس شورای اسلامی لفظ شوراها مذکور در بند ب ماده 11 قانون اصلاح موادی از قانون سازمان بازرسی کل کشور مصوب سال 93 شامل شوراهای اسلامی شهر و روستا نمی‌شود.
6- بخشنامه شماره 61/6/5790 مورخ 7/5/86 وزارت کشور و نظریه شماره 34918/265 مورخ 2/4/86 معاونت حقوقی و امور مجلس ریاست جمهوری با صراحت عدم امکان ورود سازمان بازرسی را در مورد شوراها متذکر شده است.
جهت مزید استحضار اینکه: سازمان بازرسی کل کشور طی دادخواستی ابطال بخشنامه موصوف را از دیوان عدالت اداری تقاضا نمود مذاکرات قضات دیوان عدالت حاکی از این است که تعداد معتنابهی از قضات عقیده بر عدم امکان بازرسی داشته اند مع الوصف هیات عمومی دیوان عدالت اداری طی یک نظریه شکلی وبدون ورود در ماهیت دادخواست سازمان محترم بازرسی کل کشور مبنی بر ابطال نظریه دفتر هماهنگی و نظارت بر امور حقوقی دستگاه‌های اجرایی ریاست جمهوری را مردود اعلام نمود. دلیل سازمان بازرسی مبنی بر امکان ورود سازمان بازرسی به شوراها استناد به قانون تشکیل سازمان بازرسی کل کشور به ویژه بند الف و ج ماده 2 این قانون می‌باشد که فاقد صراحت در این خصوص است.
خواهشمند است دستور فرمایید نظریه مستند و مستدل آن اداره کل امر به ارسال گردد./ع
نظریه مشورتی اداره کل حقوقی قوه قضاییه:
هرچند با عنایت به اصل 100 قانون اساسی، شوراهای اسلامی جزء دستگاه‌های اداری موضوع اصل 174 قانون اساسی محسوب نمی‌گردند و همچنین مشمول عناوین مصرح در بند الف ماده 2 قانون تشکیل سازمان بازرسی کل کشور مصوب 1360/7/19 با اصلاحات و الحاقات بعدی نمی‌شوند و حکمی دایر بر نظارت و بازرسی سازمان بازرسی کل کشور در مورد شوراهای اسلامی در بند الف ماده قانونی اخیرالذکر پیش‌بینی نشده است و به عبارت دیگر شوراهای اسلامی مشمول نظارت و بازرسی سازمان بازرسی کل کشور موضوع ماده 2 قانون پیش‌گفته نمی‌شوند و موضوع بند ب ماده 11 قانون اصلاح موادی از قانون تشکیل سازمان بازرسی کل کشور مصوب 1393/7/15 ناظر به تصمیمات شوراهای تصمیم‌گیر در معاملات دستگاه‌های دولتی و عمومی غیردولتی و دستگاه‌های مشمول بازرسی می‌باشد، نه شوراهای اسلامی، لکن به موجب بند ج ماده 2 قانون ارتقای سلامت نظام اداری و مقابله با فساد و تبصره 3 ماده 6 قانون مذکور مصوب 1390/8/7 مجمع تشخیص مصلحت نظام و قانون تمدید مهلت اجرای آزمایشی قانون ارتقای سلامت نظام اداری و مقابله با فساد مصوب 1394/8/23 مجمع تشخیص مصلحت نظام و اینکه سازمان بازرسی کل کشور جزء دستگاه‌های نظارتی موضوع تبصره 3 ماده 6 قانون ارتقای سلامت نظام اداری و مقابله با فساد محسوب می‌گردد، لذا سازمان مرقوم حق اعمال نظارت و بازرسی بر شوراهای اسلامی شهر و روستا در محدوده قانون ارتقای سلامت نظام اداری و مقابله با فساد و در مدت زمان اعتبار آن با توجه به آزمایشی بودن قانون اخیرالذکر را دارد./ش ﻫ